La Ley 21/2001 ha modificado la Ley 31/1991 de Ordenación Farmacéutica de Cataluña. Las principales modificaciones incorporadas afectan a conceptos como el cómputo de habitantes, el emplazamiento de nuevas farmacias y las áreas de composición mixta, entre otros. Los autores analizan los cambios introducidos y la nueva situación legislativa que afecta a las oficinas de farmacia catalanas.
La Comunidad Autónoma de Cataluña, en este caso Gobierno y Parlamento, ha copiado el criticado procedimiento de introducir modificaciones a leyes, las que coloquialmente se conocen como «leyes de acompañamiento a las de presupuestos generales». Técnicamente, estas leyes son conocidas en Cataluña como «leyes de medidas fiscales y administrativas», mientras que la Administración central las denomina «leyes sociales». El procedimiento ha sido incluso criticado por el Tribunal Constitucional, que ha sentenciado sobre el uso restringido que debe hacerse del procedimiento, siempre con «un contenido mínimo vinculado al propio presupuesto». Rafael Jiménez de Parga la califica, siguiendo a un amplio sector de expertos en la materia, como «jurídicamente una fórmula poco ortodoxa», añadiendo que «se viene utilizando para realizar ajustes del ordenamiento jurídico, con poco respeto hacia éste1».
Tal desacertada práctica la inventó el Estado, pero la han copiado la mayor parte de comunidades autónomas. Entre las excepciones, se halla la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, que en la parte expositiva de la Ley de acompañamiento a la de Presupuestos para 2000 indicaba2,3: «Las leyes, usualmente denominadas de acompañamiento de los presupuestos generales, se han utilizado hasta ahora como una mezcolanza de normas de muy diversa naturaleza, provocando una dispersión legislativa que dificultaba a los ciudadanos el seguimiento de la actividad normativa. Incluso las normas incluidas en las mencionadas leyes de acompañamiento de los presupuestos, a veces, ni siquiera tenían trascendencia económica o presupuestaria, lo que, evidentemente, suponía desvirtuar la naturaleza propia de una ley de acompañamiento a los presupuestos generales».
La Comunidad Autónoma de Cataluña publica, el último día de 2001, su Ley de medidas fiscales y administrativas4, en la que incluye una sección octava que titula «medidas en materia de ordenación farmacéutica» con un solo artículo, el 62, que modifica la Ley 31/1991, de 13 de diciembre, de Ordenación Farmacéutica de Cataluña (LOFC), cuyo contenido cabe dentro del concepto de «medidas administrativas» pero muy poco tiene que ver con «un contenido mínimo no vinculado al propio presupuesto» que indicaba el Tribunal Constitucional, ya que la modificación no es ni mucho menos leve, pero nada tiene que ver con el presupuesto como no sea con el particular de los farmacéuticos afectados.
En la tabla 1 se recoge el redactado inicial de la Ley y el de la modificación ahora introducida, resaltando las diferencias existentes.
Principales modificaciones incorporadas
Modificación general de la estructura
Los apartados numerados con cifras arábigas, del 1 al 7 en la LOFC, ahora se distinguen con letra minúscula y paréntesis, de la a) a la g) que aunque en igual número no se corresponden exactamente, porque el último párrafo del punto 1 de la Ley se convierte en un apartado b), y porque los puntos 3 y 4 se reúnen en un sólo apartado d). Además, hay que señalar dos erratas importantes que se han corregido posteriormente: en el apartado c) se hace referencia al caso en que tenga que aplicarse «el apartado 5» que es lo que indicaba la LOFC, pero ahora debería decir «la letra f)». En la letra f) se indica «de acuerdo con el criterio poblacional establecido en el apartado 3» que, naturalmente era de la LOFC; ahora se trata de la letra d).
Reunión de los puntos 3 y 4 en uno
La modificación es importante: se unifica el módulo de habitantes por farmacia a 2.500, es decir, al de las áreas básicas rurales y semiurbanas, con lo que las áreas básicas de montaña ven elevado el módulo poblacional de 1.500 a 2.500 habitantes. Con ello se reconoce implícitamente nuestra opinión expresada reiteradamente de no entender la razón que apoya una tasa de habitantes más elevada para las poblaciones de mayor número de ellos en detrimento de las de menor número5: «Una vez más hemos de señalar nuestra sorpresa, incluso disconformidad, con la reducción del número de habitantes mínimo exigible para una nueva oficina de farmacia, al ser menor el total del área considerada. Nos preguntamos si los farmacéuticos instalados en áreas o zonas de menor población, rurales o similares, necesitan menos ingresos para vivir. Entendemos mucho más equitativo un módulo idéntico para todas las áreas, incluso superior para las rurales, deficientes estructuras, menos repartos de los distribuidores, dificultad en la formación continuada, etcétera. Teniéndolo en cuenta, probablemente, en Italia el número de habitantes por oficina de farmacia en zona urbana es de 4.000 y en zona rural de 5.000».
Consideramos que la diferencia entre 4.000 habitantes por farmacia para áreas urbanas y 2.500 para las demás es discriminatoria, pero algo se ha ganado al eliminar la de 1.500. Al mismo tiempo, se suprime la excepción «salvo que tenga que aplicarse lo que establece el apartado 6 de este mismo artículo» (se refiere al reparto proporcional a que hace referencia la ahora letra f-).
Cómputo de habitantes
La LOFC, en el punto 5 del artículo que comentamos, parte de la población «que conste en la última revisión del censo del padrón municipal vigente en el momento de presentar la solicitud» que ahora se modifica a «núcleo de habitantes inscritos en los padrones de los municipios que la integran en el momento de presentar la solicitud, según certificación expedida por los secretarios de los ayuntamientos de los municipios correspondientes». Por una parte, se ha querido dejar claro la única persona que puede certificar (el secretario del ayuntamiento); por otra, que la certificación debe ser por cada municipio comprendido en el área básica. Parece correcto. Ahora bien, la norma inicial determinaba concretamente «la última revisión del padrón municipal vigente» que de ordinario se efectúa el 31 de diciembre, excepto los años de padrón general, ahora una vez cada 10 años que puede realizarse en aquella o en otra fecha que se determine. La última norma, la vigente, hace referencia a los «padrones municipales», que no es lo mismo que la revisión anual del padrón, por lo que parece que es el del día en que se expida la certificación, eventualidad tal vez algo arriesgada.
Áreas de composición mixta
La LOFC consideraba el caso de un área urbana y de un área rural y semiurbana que tuviera, además, uno o más municipios de comarcas o zonas de montaña; la modificación sólo considera el caso de las urbanas y únicamente cuando comprenda uno o más municipios de comarcas o zonas de montaña: prescinde totalmente de las áreas rurales y semiurbanas. Nos preguntamos si no hubiera sido aconsejable suprimirlas del todo de la disposición y, en un proceso de simplificación y racionalización, dejar solamente dos tipos de áreas de salud, las urbanas y las de montaña. Concretamente la suma tiene que efectuarse solamente entre el cociente de dividir por 4.000 el número de habitantes del área básica no perteneciente a zonas de montaña y el cociente de dividir por 2.500 el de habitantes de zonas de montaña. Lógicamente, no se da el caso para las áreas rurales y semiurbanas que tengan habitantes en zonas de montaña por haberse unificado el módulo en 2.500 para ambos supuestos.
Emplazamiento de una nueva oficina de farmacia una vez autorizada
En 1993, al estudiar la Ley de Ordenación Farmacéutica de Cataluña y tratar del establecimiento de una nueva oficina de farmacia autorizada en un área básica de montaña o rural y semiurbana, escribíamos6 : «Nos preguntamos si no puede darse la circunstancia de autorizar la nueva farmacia y no poder emplazarse sin infringir los dos condicionantes».
En efecto, el tiempo demostró que teníamos razón, y en el 2000 escribíamos7: «El emplazamiento de una nueva oficina de farmacia teóricamente autorizable por cupo de habitantes no ha sido posible al no cumplir con la condición de la ubicación, puesto que la exigencia es superior a la de los municipios considerados independientemente formando área básica propia» (1.500 y 3.000 habitantes, respectivamente). La incongruencia de la Ley era evidente y la modificación forzosa, pero ha tardado diez años en hacerse efectiva.
La modificación dispone que el emplazamiento se regirá, una vez autorizada en el área básica, por dos criterios aplicables por orden de prioridad:
Municipio en que la proporción de habitantes por oficina de farmacia sea superior a 2.500, contabilizando la oficina de farmacia solicitada, y si hubiera más de un municipio en tales condiciones, aquel en que la proporción resulte mayor. Nos tememos que sea raramente aplicable.
Municipio sin oficina de farmacia o en el del área básica en que la proporción de habitantes por oficina de farmacia, contando la solicitada, sea mayor. Parece que no habría necesidad de contabilizar la solicitada porque el resultado final es el mismo, siempre que no se contabilice en ningún municipio. De esta manera, sí que una vez autorizada la farmacia en un área siempre podrá establecerse ya que no se fija como antes un tope (no disminuir la proporción de una por cada 3.000 habitantes), sino que se establece una comparación entre municipios del área para ubicarla en el que resulta menos perjudicado (más habitantes por farmacia).
La disposición transitoria tercera dispone que las modificaciones establecidas son aplicables a los procedimientos pendientes de resolución administrativa y a aquellos en que se haya dictado resolución desfavorable para el solicitante que no haya adquirido firmeza en vía administrativa o judicial.