Un largo proceso, debido a la aparición del Real Decreto-Ley 11/1996, de la Ley 16/1997 y de la suspensión de la tramitación de solicitudes, provoca colisión entre la solicitud de traslado de una farmacia establecida y la solicitud de autorización de una nueva en un mismo núcleo. Ello lleva hasta el recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que acepta las autorizaciones de traslado y apertura, pero supedita la designación de local para el traslado al que se designe para la nueva farmacia, a pesar de haber sido la designación para el traslado anterior en el tiempo, por aceptar que autorización y designación de local son fases de un mismo procedimiento que no pueden interferirse durante su ejecución.
Una farmacéutica solicitó traslado de su oficina de farmacia, instalada en la Comunidad Autónoma de Madrid, a otro distrito dentro del mismo término municipal. La solicitud fue denegada tras un período de suspendida la tramitación por el órgano competente de la Comunidad, ante lo que la interesada interpuso recurso de alzada, desestimado por la Consejería de Sanidad. En el ínterin se había autorizado en el núcleo una nueva farmacia. La peticionaria del traslado recurrió en vía contenciosa ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM), que estimó el recurso. La Comunidad y la farmacéutica afectada, que contaba con la autorización de la nueva farmacia, interpusieron recurso de casación ante el Tribunal Supremo (TS), que no acepta ninguno de los motivos alegados por la Comunidad Autónoma y, consecuentemente, la condena en costas, pero sí acepta uno de los motivos alegados por la farmacéutica, por lo que casa la sentencia impugnada y acepta parcialmente las alegaciones, reconociendo el derecho de traslado, si bien, al no ser prioritario el emplazamiento del local, la peticionaria debe efectuar nueva designación del emplazamiento para el traslado, respetando las distancias reglamentaria hasta el local designado por la titular de la autorización de nueva apertura.
Fundamentos de derecho
El traslado se solicitó dentro del municipio, pero entre dos zonas básicas de salud diferentes, y se argumenta que desde la vigencia del Real Decreto-Ley 11/1996 y de la Ley 16/1997 la instalación de farmacias debe atenerse a la planificación sanitaria basándose en la ordenación territorial en zonas básicas de salud o en unidades básicas de atención primaria.
En la solicitud de traslado, la solicitante argumentaba que el expediente debía resolverse de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 909/1978 por no ser aplicables aquellas disposiciones, porque el expediente se había iniciado antes de su entrada en vigor y la propuesta de local se había efectuado antes de que lo hiciera la que obtuvo la autorización de apertura.
La impugnante alega que con anterioridad a la denegación del traslado, ella había obtenido la autorización de apertura de una nueva farmacia en la zona, y alega que al solicitarse el traslado se encontraban en curso 187 expedientes de autorización de acuerdo con el Decreto 909/1978, lo que motivó la suspensión de la tramitación del traslado. Plantea la existencia de colisión entre el derecho de traslado y el de apertura de farmacia en el mismo núcleo, sosteniendo que la autorización de apertura debe prevalecer sobre la de traslado.
Entrando en el fondo de la cuestión, el Tribunal a quo parte de que ni el Real Decreto-Ley 11/1996, ni la Ley 16/1997, ni tampoco el Decreto 115/1997, de 18 de septiembre, sobre planificación farmacéutica de la Comunidad de Madrid, regularon los traslados. Es más, la Ley 19/1998, de 25 de noviembre, de la Comunidad Autónoma, a pesar de ser posterior a la denegación del recurso, reguló los traslados voluntarios al margen de las zonas de salud. Por todo ello, concluye que el traslado en cuestión se regía por el artículo 7 del Decreto 909/1978. Se estudia el cumplimiento de las normas relativas a locales y distancias, que se cumplen (lo había reconocido la propia Comunidad Autónoma en su resolución denegatoria), se admite que estuvo suspendido un tiempo el expediente de traslado y se valora que al hacerse la solicitud de traslado ya se hizo designación de local, antes que hiciera lo propio la que obtuvo la autorización de apertura, «por lo que debe otorgarse prioridad a la primera designación».
El TS no acoge el primer motivo alegado por la Comunidad Autónoma de Madrid, que reconoce que las disposiciones de 1997 no regulan los traslados, pero sí tener que actuar de acuerdo con una planificación sanitaria, pero «omite cuidadosamente toda referencia a la Ley de la Comunidad Autónoma de Madrid 19/1998, de 25 de noviembre, que regula los traslados voluntarios de farmacia y no sigue el criterio de división en zonas, sino el que regía anteriormente en el ordenamiento de traslados dentro del municipio». La sala no acoge la alegación porque «la Comunidad Autónoma no ha dictado leyes ni reglamentos que modifiquen los derechos al traslado que otorgaba el artículo 7 del Decreto 909/1978, de 14 de abril». El segundo motivo alegado por la Comunidad Autónoma de Madrid es hasta cierto punto reiterativo, al apelar a la planificación sanitaria sin advertir que «cuando se denegó la solicitud no se había dictado, desde luego, ninguna norma que modificase la regulación anterior, e incluso con posterioridad el propio legislador autonómico, al dictar una Ley sobre la materia, no se atuvo a los criterios de planificación cuando contempló el derecho al traslado voluntario de oficinas de farmacia». Tampoco se acoge, y por ello se desestima, el recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid.
El recurso de casación interpuesto por la farmacéutica codemandada invoca tres motivos. El primero, por motivación insuficiente de la sentencia del TSJM, pero el TS, aun admitiendo que «hubiera sido de desear una respuesta mucho más extensa», motiva «aunque de forma escueta (acertadamente o no), el pronunciamiento contenido en el fallo», por lo que no puede acogerse. El segundo motivo coincide sustancialmente con el segundo de la Comunidad Autónoma, por lo que tampoco puede acogerse, ya que no puede aceptarse llevar a cabo «una interpretación conjunta del Decreto 909/1978, de 14 de abril, y de las normas posteriores con fuerza de ley». El tercer motivo alega infracción de la jurisprudencia sobre la prioridad entre el traslado de una farmacia y la apertura de una nueva cuando hay colisión, concretamente en cuanto a designación de local; se sostiene que el derecho a la apertura conlleva la designación de local, ya que en realidad son dos fases de un mismo procedimiento. El TS acoge este tercer motivo, casa la sentencia recurrida y desestima parcialmente el recurso contencioso-administrativo, reconociendo el derecho al traslado, pero debiendo efectuarse nueva designación del emplazamiento «respetando las distancias reglamentarias hasta el local designado por la titular de la autorización de apertura».
No es fácil decidir con justicia cuando hay colisión entre solicitudes de autorización de nueva oficina de farmacia y traslado a un núcleo o zona de influencia de un mismo municipio por interrupciones en la tramitación del procedimiento, interferencia de normas legales o poca claridad en las normas autonómicas de los traslados, por existencia de procesos judiciales concomitantes, u otras razones
Los traslados siguen siendo motivo de trabajo para los tribunales, a pesar de que tanto las comunidades autónomas como los colegios de farmacéuticos se esmeran en su estudio para evitar que lleguen a la vía judicial
Comentario
No es fácil decidir con justicia cuándo hay colisión entre solicitudes de autorización de nueva oficina de farmacia y traslado a un núcleo o zona de influencia de un mismo municipio por interrupciones en la tramitación del procedimiento, interferencia de normas legales o poca claridad en las normas autonómicas de los traslados, o por existencia de procesos judiciales concomitantes, además de otras razones. Ello termina, en numerosas ocasiones, con la resolución positiva de ambas solicitudes y, en consecuencia, con la existencia de dos oficinas de farmacia donde anteriormente no había ninguna.
Los traslados siguen siendo motivo de trabajo para los tribunales, a pesar de que tanto las comunidades autónomas como los colegios de farmacéuticos se esmeran en su estudio para evitar que lleguen a la vía judicial. Parece claro que hay que atener, en primer lugar, a la prioridad en la solicitud y que si la resolución es positiva se concede un plazo para la designación del local, plazo que es intocable. Sin embargo, puede darse en el ínterin una resolución judicial que colisione con el procedimiento abierto. La sentencia deja claro que la designación de local es una fase del procedimiento de autorización, y resuelve --parece que correctamente-- el caso planteado. Sin embargo, es una situación muy concreta y por ello, salvo que aparezcan casos similares, difícil de que siente jurisprudencia.