El Gobierno de Navarra dictó acuerdo el 16 de junio de 1997, publicado en el Boletín Oficial de Navarra del día 27 del mismo mes, por el que se hacían públicos los criterios de interpretación y aplicación en la Comunidad Foral de Navarra de la Ley 16/1997, de 25 de abril, de Regulación de los Servicios de las Oficinas de Farmacia.
El acuerdo (se publica íntegro en el Manual de legislación autonómica de las oficinas de farmacia, editado por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos. Madrid: 2000; 1285-1286) indica que «al objeto de clarificar la confusa situación generada por la última modificación normativa en la materia, y contribuir con ello a la garantía de seguridad jurídica de cuantos deseen iniciar expedientes de autorización de oficinas de farmacia, es por lo que, previa interpretación de cuál sea el sistema actualmente vigente en la Comunidad Foral, se hacen públicos los criterios de aplicación de la citada Ley, y hasta tanto por parte de esta Comunidad se lleve a cabo la ordenación que corresponda».
El acuerdo fue recurrido por vía contencioso-administrativa y el Tribunal Superior de Justicia de Navarra estima el recurso y anula el acuerdo, 3 años más tarde, por no ser conforme a derecho, por sentencia de 3 de junio de 2000.
Fundamentos de derecho
El acuerdo, muy conciso, determina que los expedientes iniciados antes de 28 de abril de 1997 se resolverán con arreglo a lo previsto en el Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, mientras que para los iniciados posteriormente se establece una normativa complementaria «en una interpretación integradora de la Ley 16/1997, de 26 de abril». Sin entrar en el fondo de la normativa complementaria, lo que interesa al caso es que se interpuso recurso y que el Tribunal Superior de Justicia lo estimó.
El Tribunal Superior de Justicia tampoco entra en el fondo del acuerdo. Señala que «las disposiciones administrativas pueden sin duda establecer interpretaciones de la Ley que desarrollan», pero «no es posible otorgar a los reglamentos el valor de interpretación auténtica de las leyes que desarrollan, por la sencilla razón de que la Administración no es legislador». El juez, por tanto, no está vinculado por la interpretación que el reglamento haga de una Ley:
«Las normas interpretativas aclaratorias que en base a autorizaciones legales puedan dictarse son simples normas reglamentarias y la interpretación que en ellas pueda darse a la Ley tienen, desde luego, todo el valor que corresponda a su rango normativo, pero no constituir interpretación auténtica de la Ley».
El Tribunal Superior de Justicia señala que el acuerdo impugnado «tiene un contenido innovador de ordenamiento jurídico», puesto que no se limita a aplicar a un caso concreto la normativa existente sino que «establece el propio contenido normativo» con carácter permanente, es decir, «que no se agota con su simple cumplimiento sino al contrario, se consolida con su aplicación». Por tanto, debe afirmarse que el Gobierno de Navarra no tiene competencia para dictar una disposición normativa reglamentaria directa de la ley estatal, sin perjuicio de las competencias que corresponda a la Comunidad Foral de Navarra, constitucional y legalmente, de hacerlo por ley y del posterior complemento reglamentario.
Por todo ello, se declara la nulidad del acuerdo impugnado en base al artículo 62.2 de la Ley 30/1992.
Comentario
Se comenta el caso, no por su trascendencia específica para la Comunidad de Navarra, que a fin de cuentas ya ha promulgado su Ley de ordenación farmacéutica y, por tanto, no tiene mayor importancia la anulación del acuerdo de 1997, sino por el hecho en sí: el gobierno de una comunidad autónoma no puede, a juicio de un Tribunal Superior de Justicia (que no excluye un posible juicio distinto si se elevara al Tribunal Supremo) desarrollar una Ley del Estado para interpretarla y aplicarla en el territorio de su jurisdicción, excepto para aplicarla a algún caso concreto a expensas de los recursos que pudieran interponerse, es decir, «sin perjuicio de que en la resolución de los distintos procedimientos administrativos que ante la Administración (de la comunidad) se tramiten, ésta aplique al dictar sus actos administrativos la referida Ley y al aplicar haga una determinada interpretación de la misma». Lo que sí puede hacer la comunidad autónoma, en el ejercicio de sus competencias, si las posee, es promulgar la correspondiente ley dentro de su ámbito y límites, con el complemento reglamentario posterior.