Aquí se analizan las dificultades de la internalización de las disposiciones de la Convención Internacional de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias (ctmf) en la Ley de Migración de México aprobada en mayo de 2011, y los referentes normativos por parte del Instituto Nacional de Migración y la Secretaría para Desarrollo de la Frontera Sur y Enlace para la Cooperación Internacional del Gobierno de Chiapas. Con un enfoque constructivista y transnacional de las relaciones internacionales, se estudian los derechos de la ctmf y de la Ley de Migración, así como experiencias y opiniones de las osc sobre las acciones de estas instancias en Chiapas y sus limitaciones.
This article analyzes the difficulties in incorporating the stipulations set forth in the International Convention on the Protection of All Migratory Workers and Their Families into the Mexican Migration Law passed in May 2011 and the regulatory norms of the National Migration Institute and the Ministry for the Development of the Southern Border and Liaison for International Cooperation of the Chiapas government. Using a constructivist, multinational approach, this article looks at the rights set forth in the un convention and Mexico’s migratory legislation, as well as the experiences and opinions of civil society organizations about these bodies’; actions in Chiapas and their limitations.
En el marco de las relaciones internacionales, México ha signado diferentes instrumentos fundamentales de la Organización de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos para proteger a sectores de población considerados vulnerables. Las personas migrantes provenientes de Centroamérica que se dirigen a Norteamérica, usando rutas de tránsito en Chiapas, representan uno de los grupos de población para los cuales es relevante establecer y hacer cumplir un conjunto de normas que atiendan su situación de derechos humanos, dados los importantes flujos de migración para quienes tienen necesidad de desplazarse a un país diferente al que los vio nacer, proceso que, a menudo, implica dinámicas de desarraigo, recorrer grandes distancias y, sobre todo, enfrentar en los lugares de tránsito y destino diversas situaciones de rechazo, discriminación, amenazas y violencia.
En el ámbito internacional, la Convención sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias (ctmf), adoptada por la Asamblea General de la onu en su resolución 45/158 del 18 de diciembre de 1990, establece las normas para la protección de trabajadores migrantes y los mecanismos para castigar potenciales abusos. La ctmf entró en vigor en julio de 2003, al ratificarla veintidós países, entre ellos México, después de una campaña mundial encabezada por diversas organizaciones para propiciar que sea un instrumento internacional vinculante.
El objetivo de este artículo es analizar las dificultades que enfrenta la internalización de los derechos establecidos en la ctmf en la Ley de Migración en México, aprobada en mayo de 2011, y sus referentes normativos de aplicación por parte de las instituciones gubernamentales de orden federal y estatal en Chiapas. El primer apartado de este trabajo presenta el marco teórico que plantea diversos problemas fundamentales de internalización de normas para los estados en el ámbito internacional, desde las perspectivas contemporáneas del constructivismo y transnacionalismo en las relaciones internacionales en el ámbito de los derechos humanos; en el segundo apartado se analiza la coherencia que mantiene la ctmf en relación con la Ley de Migración en México, promulgada en 2011. En el tercer apartado, se discute la congruencia entre los documentos normativos y sus referentes por parte de las instituciones gubernamentales de atención a migrantes en Chiapas.
Internalización de normas internacionales de derechos humanos, marco teóricoUno de los grandes problemas del derecho internacional y de las relaciones internacionales es la internalización o interiorización de normas internacionales, ya que su adopción y aplicación práctica por parte de los gobiernos sigue siendo un proceso desigual y con muchos obstáculos. Especialmente en materia de derechos humanos de los migrantes ha habido pocos avances en el ámbito multilateral, ya que el instrumento internacional más importante, la ctmf, tiene un bajo índice de ratificación de los países miembros de la onu y ningún país de alta inmigración lo ha ratificado.
En la actualidad, distintos enfoques teóricos contemporáneos de la disciplina de las relaciones internacionales intentan explicar la dinámica de las normas internacionales y su adopción por parte de los países, como el neoinstitucionalismo, la gobernanza global, el constructivismo y el transnacionalismo. Los primeros dos enfoques se centran en mecanismos institucionales para promover la cooperación internacional tendiente a mejorar el cumplimiento de normas de derecho internacional. Estos enfoques se basan en supuestos liberales y ontología racionalista; sin embargo, desde el enfoque del constructivismo y el transnacionalismo aquí se explicará la internalización o interiorización de derechos humanos como referentes discursivos importantes para actores estatales y para las osc y las redes de defensa transnacional de derechos de migrantes.
Desde las aproximaciones teóricas constructivistas, se enfatiza la socialización de las normas como alternativa a las explicaciones clásicas “realistas” o “neoliberales”, cuyas referencias básicas han sido el cálculo material e instrumental de intereses de los estados y las explicaciones individualistas. El constructivismo en relaciones internacionales concibe el proceso de socialización de las normas internacionales como procesos colectivos y no solamente basados en el cálculo racionalista individual de los Estados como actores unitarios y se distancia así del “neoinstitucionalismo” (Santa Cruz, 2013).
El trabajo de Martha Finnemore (1996) fue pionero en la disciplina de las relaciones internacionales al señalar que los intereses de los Estados están definidos en un contexto de normas dadas y de entendimientos sobre lo que es apropiado y que el contexto normativo ejerce influencia sobre el comportamiento de los tomadores de decisiones, así como las poblaciones y electores que pueden elegirlos, presionarlos e incidir sobre ellos. Los constructivistas de los derechos humanos argumentan que las normas internacionales generan expectativas colectivas sobre comportamientos adecuados (Risse, Ropp y Sikkink, eds., 1999).
Desde la perspectiva constructivista, las relaciones internacionales como relaciones sociales se construyen con base en la interacción social y las intersubjetividades a partir de comportamientos reiterados. Por ello, específicamente Martha Finnemore y Kathryn Sikkink (1998) evidencian que el espacio de interacción que proveen las organizaciones internacionales es esencial en el proceso de aprendizaje por parte de las elites y las burocracias de los Estados para que impulsen la instauración nacional de tratados internacionales, convenciones, protocolos y políticas específicas.
Los constructivistas ponen énfasis específicamente en las decisiones conscientes que toman los actores respecto de cuál norma aplicar, siguiendo una lógica comunicativa, argumentativa y discursiva (Risse, 2009: 274; Santa Cruz, 2013: 44). Los entendimientos intersubjetivos son ideas socialmente compartidas; en tanto que las normas, reglas y lenguajes son fundamentales para guiar las acciones de los actores internacionales (Bravo y Sigala, 2014: 438). En este sentido, las normas de derechos humanos tienen un gran peso argumentativo para que los distintos actores internacionales implementen cambios discursivos, cambios en sus políticas internas a partir de procesos de aprendizaje e interacción reiterada, adopción y eventualmente internalización o interiorización de las normas como prácticas sociales.
Adicionalmente, quienes han trabajado investigaciones sobre derechos humanos y las dificultades de adopción de las normas internacionales desde una perspectiva constructivista también han adoptado una perspectiva transnacionalista, especialmente poniendo énfasis en el papel de las Redes de Defensa Transnacional (tan, por sus siglas en inglés) que desarrollan diversas estrategias para que los Estados cumplan normas de derecho internacional en materia de derechos humanos (Keck y Sikkink, 1998; Risse, Ropp y Sikkink, 1999).
¿Quiénes conforman estas redes? Son redes (networks) de activistas transnacionales que a través de organizaciones civiles internacionales y nacionales pueden impulsar transformaciones en los países para la internalización de normas internacionales de derechos humanos. Son redes que ejercen “presión transnacional”.1
Desde la perspectiva transnacional, se conceptualiza la difusión internacional de normas de derechos humanos como un proceso interdependiente, en el que intervienen organizaciones civiles transnacionales, activistas internacionales y redes de actores sociales a través de las fronteras, quienes presionan cada vez de maneras más efectivas a los gobiernos para mejorar el cumplimiento de las normas internacionales de derechos humanos; ya que el activismo transnacional estimula a la opinión pública internacional y nacional, además de que induce cambios culturales para la adopción de estas normas (Gilardi, 2013: 3-7). En la disciplina de relaciones internacionales, Kathryn Sikkink y sus colegas han planteado dos modelos explicativos, en los que resaltan el papel de estos activistas: el efecto bumerán y el modelo espiral, esenciales en los procesos de socialización de normas internacionales considerados por los constructivistas.
El efecto bumerán alude a contextos autoritarios y represivos en los que los defensores locales de derechos humanos no influyen directamente sobre sus propios gobiernos. La estrategia que adoptan estos defensores es buscar apoyo en actores internacionales y externos, particularmente las osc extranjeras, las cuales pueden ejercer presión “desde afuera” o “desde arriba”. Así, al excursionar en el exterior para regresar y hacer presión se produce el efecto bumerán. El objetivo es que el gobierno represor se vea obligado a cambiar sus conductas en contra de los derechos humanos (Keck y Sikkink, 1998).
El modelo espiral es más complejo y surge como propuesta complementaria al efecto bumerán. Propone cinco fases o etapas que no necesariamente son consecutivas y presentan regresiones (Rise, Ropp y Sikkink, 1999). Dicho modelo parte de un contexto de violaciones a los derechos humanos, en un país donde los disidentes internos y activistas locales no tienen la capacidad para influir sobre las acciones de su gobierno y los activistas transnacionales desconocen o ignoran lo que ocurre. Esta primera fase se denomina “represión” y las violaciones a los derechos humanos siguen ocurriendo. La situación no está posicionada en la agenda internacional de derechos humanos, por lo que los activistas locales establecen vínculos internacionales hasta que las organizaciones de la sociedad civil transnacionales (osct) “adoptan” la situación y la incorporan a la agenda internacional de derechos humanos para transitar a una segunda fase: “la negación”.
Las osct, que como redes difunden información en el ámbito internacional, ejercen presión material y recurren a estrategias para “avergonzar internacionalmente” al país represor. Si la presión internacional/transnacional continúa y aumenta, se avanza a una tercera fase llamada de “concesiones tácticas”, en la que el Estado represor hace algunos cambios para pacificar las críticas desde el extranjero. Esos cambios suelen ser sólo cosméticos, superficiales, incluso se presentaría una regresión a la primera fase de mayor represión, debido a estructuras autoritarias prevalecientes.
La fase de las “concesiones tácticas” incluye también un cambio en el discurso. Aunque éste sea sólo instrumental, sería importante, pues a partir de esto el Estado represor pasa a la cuarta fase denominada “estatus prescriptivo”, en el que comienza a suscribir instrumentos internacionales normativos de derechos humanos y realiza cambios legislativos internos.
Finalmente, la quinta etapa se denomina “comportamiento consistente con la norma”, en la que idealmente en ese país el respeto a los derechos humanos se ha institucionalizado y es una práctica habitual.
Si bien estos modelos son criticados por ser lineales, simplistas e incluso deterministas, constituyen un referente importante de discusión en el mundo sobre los derechos humanos como normas internacionales; incluso los autores de estos modelos recientemente han publicado reconsideraciones y nuevas discusiones al respecto (Risse, Ropp y Sikkink, 2013), e incluyen a actores privados (por ejemplo, empresas y grupos armados), así como casos de difícil cumplimiento y análisis cuantitativo.
Las nuevas propuestas de distintos grupos de investigación sobre derechos humanos, desde la perspectiva de socialización de normas internacionales, la política interna y los tribunales internacionales, además del libro que revisa el modelo espiral, son considerados por Elizabeth Stubbins como “constructivismo sofisticado” (Stubbins, 2015), que usa metodologías cada vez más rigurosas e incluso consideradas más positivistas, especialmente las cuantitativas. Esto renovaría las discusiones sobre las normas desde modelos racionales-conductistas y las normas socialmente construidas en el ámbito internacional, en contextos culturales muy diversos a lo largo y ancho del planeta; sin embargo, lo importante es que el constructivismo y el transnacionalismo ofrecen explicaciones para analizar las problemáticas de internalización de normas internacionales, al considerar las lógicas argumentativas y lógicas de apropiación de normas por parte de los actores involucrados, más que las lógicas materiales de las sanciones y los incentivos.
Por ello consideramos que el constructivismo y el transnacionalismo en este artículo nos permitirán analizar con mayor profundidad la protección de derechos de los migrantes en México, particularmente la adopción en la nueva Ley de Migración, así como su coherencia con el instrumento internacional vigente más importante en materia de derechos de migrantes que es la ctmf.
Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias (ctmf) y la Ley de MigraciónLa ctmf tiene como eje la migración internacional de carácter laboral, actualmente la mayoritaria en el mundo. Otros instrumentos internacionales se centran en problemáticas particulares, como el refugio, el tráfico y la trata de personas.2 México fue uno de los países impulsores de la ctmf con la expectativa de que, en caso de aplicarla a los migrantes mexicanos en Estados Unidos resolvería muchos de los problemas que enfrentan los connacionales en ese país; sin embargo, México demoró su ratificación hasta 2003, pues implicaba garantizar derechos a migrantes extranjeros en territorio nacional, ya que la firma y ratificación sometería al país a evaluaciones periódicas del Comité de Protección de los Trabajadores Migratorios y de sus Familias de la onu.
En el marco de las normas de la ctmf, a partir de su ratificación por México, el país ha sido sometido a evaluación en dos ocasiones, en 2006 y 2011. En ambas, el Comité recibió sendos informes del gobierno mexicano, así como de organizaciones civiles que trabajan en México y emitió recomendaciones para la aprobación e implementación de la Ley de Migración y su reglamento que, finalmente, fueron promulgados en mayo de 2011 y septiembre de 2012, respectivamente. Una vez aprobada la Ley de Migración, el gobierno mexicano ha insistido en que está armonizada con los compromisos internacionales signados por México.
La ctmf distingue los derechos de los migrantes, tanto los de quienes están en situación regular, como los de quienes enfrentan una situación migratoria irregular; en relación con los primeros, destaca el derecho a la circulación y residencia en el país de empleo, el derecho a asociarse libremente, la participación política en el país de origen, así como el derecho a educación, salud, vivienda y empleo en igualdad de circunstancias que los nacionales. En cuanto a los migrantes en situación irregular, destaca claramente el derecho a la vida, a la seguridad personal, al debido proceso y a la no expulsión colectiva, el derecho a la asistencia consular y diplomática, además del derecho a la nacionalidad, a la educación para los hijos y atención médica urgente entre otros derechos (Arjona, 2009: 279).
Al comparar la Ley de Migración con la ctmf, se constata que no todos los derechos de los migrantes contenidos en la segunda fueron incorporados explícitamente, pues algunos se contemplan sólo de manera indirecta, como el caso del derecho a la vida, el derecho a la libertad religiosa, los derechos de las personas privadas de su libertad y el derecho a condiciones laborales equitativas en relación con las que gozan los nacionales. Entre los derechos no incorporados explícitamente en la Ley de Migración destacan la prohibición de tortura, esclavitud, trabajo forzoso, libertad de pensamiento y conciencia, no detención o expulsión por incumplimiento de un contrato, no expulsión colectiva de extranjeros y no destrucción de documentos. Además, en La ley de Migración se refuerzan dos restricciones constitucionales históricas para los extranjeros: las contenidas en los artículos 333 y 27 constitucionales, los cuales limitan los derechos políticos, de expresión y a la propiedad privada (véase cuadro 1).
Derechos de los Migrantes en Situación Irregular Según la ctmf y la Ley de Migración
| Derechos de migrantes en situación irregular (ctmf) | Derechos de migrantes (ley migratoria mexicana 2011) |
|---|---|
| Derecho a la vida | Se contempla sólo de manera indirecta en el art. 8, relativo al acceso a servicios de salud y en el artículo 160, relativo a los delitos contra migrantes que pongan en peligro su vida. |
| Derecho a la seguridad personal | Incluido en el art. 66 de manera expresa: “El Estado mexicano garantizará el derecho a la seguridad personal de los migrantes, con independencia de su situación migratoria”. |
| Prohibición de la tortura | No contemplado en la ley migratoria. |
| Prohibición de la esclavitud y el trabajo forzoso | No contemplado en la ley migratoria. |
| Derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religión | Se contempla sólo de manera indirecta el derecho a la libertad religiosa en el art. 109, sólo en referencia al derecho de no ser discriminado en estaciones migratorias “a causa de su origen étnico o nacional, sexo, género, edad, discapacidad, condición social o económica, estado de salud, embarazo, lengua, religión […]”. |
| Derecho a la libertad de expresión y derecho a la información | Restricción a la libertad de expresión para extranjeros particularmente en asuntos públicos y políticos ya que se podría aplicar el art. 33 constitucional; la ley migratoria contempla el derecho a la información en el art. 13. |
Estas omisiones son graves, ya que si bien algunos de estos derechos están contenidos en otras normas mexicanas, incluso en la Constitución, los problemas que específicamente enfrentan los migrantes en México, por su gravedad, requieren abordajes particulares de los derechos fundamentales que constituyen un cuerpo normativo total y que sean explícitos en la Ley de Migración. Es particularmente preocupante la no consideración explícita de condiciones de esclavitud y trabajo forzoso, ya que las personas migrantes por su vulnerabilidad serían víctimas de la trata de personas, un delito frecuentemente asociado a las migraciones irregulares en México.
En relación con los derechos de los migrantes en situación regular, la ley migratoria mexicana es sumamente restrictiva en relación con el estándar internacional establecido en la ctmf, pues el gobierno mexicano pone límites claros a las actividades de los extranjeros mediante el establecimiento de cuotas, requisitos para obtener permisos, visas y condiciones de estancia regular. El empleo para extranjeros está regulado, así como el derecho a la reunificación familiar. El derecho a la vivienda no se contempla y los derechos políticos de los extranjeros están restringidos por el artículo 33 constitucional (cuadro 2).
Derechos de Migrantes en Situación Migratoria Regular Establecidos en la ctmf y la Ley de Migración
| Derechos de migrantes en situación regular (ctmf) | Derechos de migrantes (Ley de migración mexicana, 2011) |
|---|---|
| Derecho de circulación y residencia en el estado de empleo | El art. 7 establece el derecho a la libre circulación. Sobre el derecho a establecer residencia, está sujeto a la condición de estancia migratoria establecida en el capítulo de la ley y las cuotas establecidas por la Segob para el ingreso de extranjeros, de acuerdo al art. 57. |
| Derecho a asociarse libremente | No contemplado en la ley migratoria. |
| Derecho a la participación política en el Estado de origen | No contemplado en la ley migratoria. |
| Derecho a la participación política en el Estado de empleo (restringido) | No contemplado en la ley migratoria. |
| Derecho a la educación, vivienda, salud en igualdad de circunstancias que las personas que sean nacionales del Estado, y de empleo, siempre y cuando se cumplan con las obligaciones que estos últimos tengan | El derecho y el acceso a educación y salud están establecidos en el art. 8. La vivienda no se contempla y, sobre el empleo, el capítulo 2 establece cuáles extranjeros podrán trabajar, dependiendo de su condición migratoria y si tienen permiso para realizar actividades remuneradas, así como una oferta de trabajo. |
| Derecho a la protección de la familia (unidad familiar) y se extiende por razones humanitarias | Sólo se contempla este derecho para residente temporal y residente temporal estudiante, de acuerdo con el art. 55. |
Al adherirse a instrumentos internacionales de derechos humanos, el gobierno mexicano asume grandes retos. En opinión de Alejandro Anaya (2012), este gobierno está “bajo presión” de los organismos internacionales y de las osct; incluso, la reforma constitucional en materia de derechos humanos, de junio de 2011,4 implica no sólo garantizar estos derechos, sino protegerlos, promoverlos, respetarlos y actualizarlos constantemente, conforme a los tratados internacionales. Los que ha firmado el Estado mexicano adquieren un papel cada vez más relevante en el derecho convencional del sistema jurídico mexicano y conllevan obligaciones para realizar esos cambios institucionales.5
En el apartado siguiente se analizará el caso de Chiapas, donde se observan con mayor detalle los problemas para internalizar las normas y derechos de migrantes establecidos en la ctmf.
El caso de ChiapasDesde la década del dos mil, en Chiapas hay una mayor visibilidad de la emigración internacional de chiapanecos y de la transmigración de centroamericanos en las rutas de cruces y travesías migratorias que unen a Centroamérica con el norte del continente. La situación migratoria de la entidad se tornó particularmente explosiva a partir de 2006, no sólo por el volumen de población migrante o por la cantidad de deportaciones que el gobierno mexicano hacía año tras año, sino sobre todo por la violación de los derechos humanos de migrantes en el país que ha estado adquiriendo dimensiones escandalosas y la presencia de organizaciones criminales transnacionales en las rutas migratorias.
En el periodo 2007-2011, las denuncias presentadas por los migrantes y por las organizaciones civiles defensoras se orientaron a señalar a los agentes y policías del inm por las diversas violaciones y atropellos cometidos, tanto en los retenes como en las estaciones migratorias.6 Esta situación se complicó por el clima de inseguridad que se ha configurado en contra de los migrantes, quienes, además de sufrir el robo de sus pertenencias, son víctimas frecuentes de extorsión, secuestro, tortura y asesinato.
Así, en años recientes se conformó una dinámica de vulneración sistemática y violación de los derechos de los migrantes en tránsito, en la que impera el abuso de autoridad y el uso de la fuerza, todo lo cual afecta la integridad de las personas, o bien, la negación del acceso a diversos servicios a los que los migrantes tienen derecho (cdhfmc-dplf, 2008).
Enseguida aludimos a la estrategia seguida por los gobiernos federal y local en la entidad, mediante el inm, dependiente de la Segob local, la Secretaría de la Frontera Sur y Enlace para la Cooperación Internacional del Gobierno de Chiapas (sfseci), para dar respuesta a la violación de derechos de los migrantes, así como para la internalización de la normatividad en la materia en esta entidad.
Acción gubernamental en materia de derechos de migrantesEn abril de 2005, la cidh presentó su informe del progreso de la “Relatoría especial sobre trabajadores migratorios y miembros de sus familias”, aludiendo a la situación de las violaciones de derechos de los migrantes en tránsito por México. Dicho informe enfatiza la necesidad de un programa interamericano para la promoción y protección de los derechos de los migrantes y sus familias por parte de los Estados miembros.
En junio de 2011, Amnistía Internacional (ai) presentó su informe 2010 de derechos humanos de migrantes titulado “Victimas invisibles: migrantes en movimiento en México”, el que cual se hacen recomendaciones a las autoridades federales para que coordinen un plan de acción, junto con los gobiernos estatales, para que se respeten, protejan y hagan realidad los derechos de los migrantes irregulares. En particular, se les exige garantizar la prevención de los abusos cometidos en contra de personas migrantes por agentes estatales y no estatales, así como castigar esas conductas.
Las diversas denuncias realizadas por osc y de derechos humanos en la frontera sur, así como la presión de organismos internacionales vigilantes de la aplicación de la normatividad signada por México en los foros internacionales, llevaron a las instancias del gobierno a cuestionar la pertinencia de la política migratoria para esta frontera de México, así como la normatividad vigente. Se asumió la necesidad de una nueva ley que atienda las exigencias y condiciones del fenómeno, lo que desembocó en la promulgación de la Ley de Migración en 2011.
Antes de que se aprobara dicha ley, el gobierno mexicano buscó mostrar ante los organismos internacionales que las críticas y señalamientos en su contra estaban siendo atendidos, como se muestra en los informes de la Segob, en los que se establece que, en “materia migratoria, la institución ha impulsado tres líneas de acción que buscan mejorar las condiciones y problemas que enfrentan los migrantes que se internan en el país: la dignificación de las estaciones migratorias, una atención especial al fenómeno de trata de personas y la protección de los derechos de los migrantes que se internan en la frontera” (Segob, 2011).
En su quinto informe, se establecen estas áreas de trabajo: la gestión de los flujos migratorios, atención a grupos vulnerables (como niños, niñas y adolescentes migrantes no acompañados y mujeres migrantes), repatriación y prevención del secuestro de migrantes; además, se definen programas de acción con objetivos específicos para cada uno de ellos. También se señala que para la frontera sur, el gobierno federal se abocó a elaborar una política migratoria integral para la protección de los migrantes que se internan a través de esta frontera.
En cuanto al gobierno estatal, la gravedad de la situación de los migrantes en el periodo interesó al gobierno de Juan Sabines Guerrero, quien definió un conjunto de instrumentos y acciones en relación con la violación de los derechos de los migrantes que transitaban por la entidad (cuadro 3).
Organismos y Leyes Creados por el Gobierno Chiapaneco para Atender los Derechos de los Migrantes
| Organismo | Año de creación | Objetivo o funciones |
|---|---|---|
| Secretaría de la Frontera Sur y Enlace para Cooperación Internacional (sfseci) | 2008 | Promoción de acciones a favor de la cultura del respeto de los derechos humanos, laborales y sociales de los migrantes (art. 43°, frac. VII). |
| Fiscalía Especializada en Delitos en Contra de Migrantes | 2008 | Atención de denuncias de delitos, realizadas por migrantes y garantizar el respeto a sus derechos. |
| Ley para combatir, prevenir y sancionar la trata de personas en el estado de Chiapas | 2009 | Prevención, atención y erradicación del delito de trata de personas, así como protección, atención y asistencia a víctimas del mismo (art. Io). |
| Comisión Estatal de Derechos Humanos | 2010 | Difusión y promoción de los derechos humanos de migrantes (art. 48°); capacitación e investigación del ejercicio de derechos (art. 50°). |
| Ley de Interculturalidad, Atención a Migrantes y Movilidad Humana | 2011 | Orientar una política migratoria con sentido humanista que garantice los derechos humanos de los migrantes y sus familias. |
| Campaña de prevención de secuestro de migrantes en tránsito por Chiapas | 2012 | Atención y protección a víctimas del delito de secuestro de migrantes en tránsito por el estado. |
En 2008, se creó la Secretaría de la Frontera Sur y Enlace para la Cooperación Internacional (sfseci), cuyas funciones son “promover y realizar acciones a favor de la cultura de respeto de los derechos humanos, laborales y sociales de los migrantes y transmigrantes en la entidad [y] dar seguimiento a los convenios interinstitucionales que en materia de protección a migrantes celebre el gobierno del estado” (art. 43°, frac. VII).
Ese mismo año, desde el gobierno estatal, se constituyó la Fiscalía Especializada en Delitos en Contra de Migrantes, con el fin de atender las denuncias de delitos realizadas y garantizar el respeto a los derechos humanos de migrantes en tierra chiapaneca. En abril de 2009, el Congreso del Estado aprobó la Ley para combatir, prevenir y sancionar la trata de personas en el estado de Chiapas, reformada en octubre de 2012.
De igual manera, en octubre de 2010, el Congreso estatal aprobó la creación del entonces Consejo Estatal de los Derechos Humanos (cedh), entre cuyas facultades se hallaban las siguientes: “promover con los ciudadanos y ciudadanas, capacitación e investigación sobre el respeto, ejercicio y defensa de los derechos de las y los migrantes” (art. 50°).
En diciembre de 2011, el gobernador presentó al Congreso de su entidad la iniciativa de “Ley de interculturalidad, atención a migrantes y movilidad humana”, con la que se buscaba definir una política migratoria que garantizara los derechos humanos de los migrantes y sus familias. Asimismo, en mayo de 2012, desde el gobierno estatal, se impulsó una campaña para proteger a víctimas de secuestro de migrantes en tránsito por Chiapas (Carvallo, Lothar y Franco, 2012).
Este conjunto de acciones revela que los gobiernos federal y estatal estaban interesados en mostrar a la opinión pública su preocupación por atender la situación de las denuncias de violación a los derechos de los migrantes, principalmente centroamericanos, que transitan por la entidad y cuyo destino es Estados Unidos; no obstante, desde la perspectiva de la sociedad civil, se mantuvieron las principales violaciones a los derechos de los migrantes, como se describe líneas adelante.
Inclusión de los derechos de migrantes de la ctmfEn el periodo 2006-2012, las instituciones gubernamentales que atienden la problemática migratoria en Chiapas, tanto federales como estatales, buscaron concretar –parcialmente y sin una referencia explícita– los derechos de los migrantes establecidos en la ctmf. Esto se reconoce a partir del análisis de algunas de las acciones y estrategias impulsadas por el inm y la sfseci.
En lo tocante al gobierno federal, el cumplimiento de algunos derechos consignados por la ctmf, como el derecho a la vida, el derecho a la seguridad personal, la prohibición de la esclavitud, entre otros, se atendieron indirectamente de acuerdo con los informes presentados en 2005 y 2011 por parte de la Segob a la cidh.
En el caso de otros derechos, como el de la no detención por incumplimiento de un contrato o la no expulsión colectiva de extranjeros, se interpretaría que se atendieron a partir de programas específicos de acción impulsados por aquella institución (cuadro 4).
Derechos (Propuestos por la ctmf) de los Migrantes Irregulares, Atendidos por Instituciones Migratorias en Chiapas
| Derechos de migrantes en situación irregular en la ctmf, 1990 | Derechos de migrantes atendidos porel inm en Chiapas (Cuarto informe de la Segob) | Derechos de migrantes atendidos por la sfesci del gobierno chiapaneco |
|---|---|---|
| Derecho a la vida | De manera indirecta, cuando se señala que la institución ha impulsado la dignificación de las estaciones migratorias, así como una atención especial al fenómeno de trata de personas. | De forma indirecta, con la creación de la Fiscalía Especializada en Delitos contra Migrantes (2008) y el impulso de la Campaña de prevención de secuestro de migrantes en tránsito por Chiapas durante 2012. |
| Derecho a la seguridad personal | Cuando se informa a la cidh que el objeto de los grupos Beta es brindar auxilio a migrantes en situaciones de riesgo, de abusos por parte de particulares y a cargo de autoridades. | Con el impulso de la Campaña de prevención de secuestro de migrantes en tránsito por Chiapas durante 2012. |
| Prohibición de la tortura | No contemplado | No contemplado |
| Prohibición de la esclavitud y trabajo forzoso | De manera indirecta, cuando se informa que la institución ha impulsado una atención especial al fenómeno de trata de personas. | Indirectamente con la ley para combatir, prevenir y sancionar la trata de personas en el estado de Chiapas de 2009. |
| Derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religión | No contemplado | No contemplado |
| Derecho a la libertad de expresión y derecho a la información | No contemplado | No contemplado |
| Derecho a la vida privada al honor | De manera indirecta, cuando se informa que la institución ha impulsado la dignificación de las estaciones migratorias. | No especificado |
| Derecho a la propiedad | No contemplado | No contemplado |
| Derecho a la libertad y seguridad personales | De manera indirecta, cuando se informa del impulso del Modelo de Protección para “Salvaguardar la integridad física de los niños, niñas y adolescentes (nna) y facilitar a los NNA el contacto con sus familiares”. | Indirectamente, con la creación de la Fiscalía Especializada en Delitos contra Migrantes (2008), cuyo interés se centra en la atención de denuncias de delitos realizadas por migrantes y garantizar el respeto a sus derechos. |
| Derecho a un debido proceso | No contemplado | No contemplado |
| Derecho a tener asistencia consular o diplomática | No contemplado | No contemplado |
| Derechos de las personas privadas de libertad | Justicia a acciones contra situaciones específicas de privación de libertad de migrantes como secuestro y trata. La institución impulsa una “estrategia integral para la prevención del secuestro de migrantes” que contempla cinco líneas de acción, entre éstas la asistencia integral a víctimas. Y se informa que la institución brinda una atención especial al fenómeno de trata de personas. | En la Fiscalía Especializada en Delitos contra Migrantes se contempla la atención a denuncias de secuestro, tráfico de personas y trata. En este último delito, aplica la Ley para combatir, prevenir y sancionar la trata de personas en el estado de Chiapas de 2009. La Procuraduría General de Justicia del Estado (pgje), por su parte, contabiliza a migrantes privados de libertad con base en los rescates. |
Violaciones a los derechos de migrantes en tránsito por chiapas y acciones desde las osc para atenderlas
| Área | Violaciones a derechos (retos) | Acciones |
|---|---|---|
| Migrantes en tránsito |
| Denuncia ante organismos nacionales e internacionales |
| Mujeres migrantes |
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| Migrantes no localizados |
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En el caso de otras prerrogativas, como el derecho al debido proceso, a tener asistencia consular o diplomática, la atención a los principios de legalidad y no retroactividad, la no destrucción de documentos, el derecho a igual condición de trabajo en el Estado receptor, a la atención médica urgente, así como el derecho a nombre y registro de nacimiento, no se especifican.
Respecto de las acciones y las leyes impulsadas por el gobierno de Chiapas en el periodo en cuestión, entre los derechos atendidos (o parcialmente atendidos) estarían el derecho a la vida, a la seguridad personal, a la no esclavitud y el trabajo forzoso, la libertad y seguridad personal, la no expulsión colectiva de extranjeros o el derecho a la identidad cultural. No se encontró evidencia de acciones específicas por parte del gobierno local en relación con otros derechos establecidos por la ctmf, como la protección contra la tortura, la libertad de pensamiento, conciencia o religión, el derecho al debido proceso y la asistencia consular. Tampoco existe evidencia sobre otros derechos, como la no destrucción de documentos, registro de nacimiento y nacionalidad, o el derecho a la educación que tienen los hijos de los migrantes.
La perspectiva de las oscEn Chiapas, la mayor cantidad de violaciones a los derechos de migrantes se han presentado generalmente en contra de los migrantes en tránsito, principalmente centroamericanos. Las diversas denuncias hechas por organismos de derechos humanos en Chiapas, desde antes de 2006, pronto hicieron eco en organismos oficiales de carácter nacional, como la cndh o foráneas, como la cidh o Amnistía Internacional que, a partir de denuncias o recomendaciones al gobierno de México, evidenciaban la gravedad de la situación de los derechos humanos en la frontera sur.
De acuerdo con las osc, la violación de derechos de los migrantes en tránsito por Chiapas se mantuvo como una práctica permanente durante 2006-2012. A pesar de la normatividad, las principales violaciones a los derechos de los migrantes se expresan en secuestros, uso de la fuerza y abuso de autoridad, violaciones relacionadas con las condiciones de detención y el debido proceso, así como la extorsión, agresiones físicas y corrupción.
Asimismo, se señalan problemas de violación de derechos de mujeres migrantes, por ejemplo, abusos y violaciones sexuales, problemas de acceso a tener una identidad en el caso de los hijos nacidos en México, a la regularización migratoria y la atención a la salud (mctmg, 2012).
El abatimiento de la violación de los derechos de los migrantes en Chiapas en el periodo señalado también generó un mayor grado de coordinación por parte de las osc para sistematizar, analizar y denunciar todos estos atropellos, así como la vigilancia del cumplimiento de los compromisos en materia migratoria signados por el Estado mexicano.
Tal proceso se expresa en el surgimiento de iniciativas como la Mesa de Coordinación Transfronteriza Migraciones y Género (mctmg), organismo de carácter binacional, integrado por casi veinticinco organizaciones de Guatemala y de Chiapas, a partir de 2010. Su atención está centrada en la transmigración centroamericana, con acciones específicas para la prevención de la trata de personas.
Otra estrategia impulsada por estas organizaciones locales es la coordinación con organismos nacionales e internacionales vinculados con el tema migratorio, para la denuncia de esa situación en relación con los derechos humanos de migrantes en esta zona de México. Tal es el caso de los vínculos que desarrolla el Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova con la Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos “Todos los Derechos para Todos” o la vinculación con organismos de defensa e incidencia binacional México-Estados Unidos interesados en la migración mexicana en este último país.
Según las osc defensoras de los derechos de los migrantes en tránsito en Chiapas, pese a la publicación de la Ley de Migración y su reglamento, aún falta mucho por hacer en materia de respeto a los derechos humanos. Señalan que entre los problemas que los migrantes siguen enfrentando están la criminalización y persecución, las prácticas discrecionales del inm, así como las violaciones de derechos en las estaciones migratorias. Aunque reconocen que “la promulgación de la ley es un avance, no se han logrado precisar disposiciones que garanticen que los trabajadores migrantes que se internan en el país se puedan trasladar de manera digna y humana” (entrevista con el padre Alberto Gómez, 2013).
Las osc también cuestionan la situación reinante en las estaciones migratorias de la entidad y que dependen del inm, donde “sigue habiendo un trato indigno por las condiciones de hacinamiento en que mantienen a los migrantes para desincentivar su decisión de migrar” (entrevista con el padre Heyman Vázquez, 2013).
De hecho, la estación migratoria Siglo xxi de Tapachula fue tomada por migrantes centroamericanos, quienes se amotinaron para exigir repatriación y mejoras en la alimentación, salud y alojamiento, porque, además, se mantienen los maltratos de migrantes por parte de algunos agentes, y las autoridades se muestran insensibles ante las denuncias de trata de personas y de irrespeto a la libertad de expresión.7
En relación con las diversas acciones que impulsó el gobierno estatal, las organizaciones de derechos humanos en Chiapas cuestionan la autenticidad de aquéllas, pues, desde su perspectiva, muchos de los reconocimientos que recibía el gobernador por su presunta labor en pro de los derechos humanos sólo formaban parte de una campaña mediática impulsada por el gobierno local.
También expresan críticas en relación con instancias “especializadas”, como la Fiscalía de Delitos en contra de Inmigrantes, ya que si bien se brindaba cierta atención, ante la falta de espacios otorgados por el gobierno las víctimas se terminan canalizando, en la mayoría de los casos, hacia espacios de organizaciones civiles que atiendan la problemática.
De igual modo se cuestiona el trabajo realizado por el entonces Consejo Estatal de Derechos Humanos, del que señalaban su incapacidad, desconfianza y falta de credibilidad, toda vez que no daba respuesta a muchos de los problemas de los migrantes y sus familiares, por lo que se veían en la necesidad de resolverlos ellos mismos.8
Así, las características con las que las osc definieron al gobierno local en materia migratoria son una gestión migratoria limitada por las políticas federales y de carácter reactivo, parcial y cortoplacista, un marco operativo de cuestionable eficacia y falto de transparencia, así como un despliegue mediático para ubicarse en la escena pública como promotor de los derechos humanos de los migrantes.
Para estos organismos, las distintas iniciativas impulsadas en Chiapas en la administración 2006-2012 no alcanzaron a constituir una política de Estado, ya que no involucraron a los otros poderes de la Unión, a otras entidades federativas de la frontera sur ni tampoco a los gobiernos municipales ni a la sociedad civil.
Aunque la promulgación de la Ley de Migración y su reglamento son avances, se precisan disposiciones que garanticen la protección a los derechos de los trabajadores migrantes. De igual manera, es notable que algunos problemas que enfrentan los migrantes (como el secuestro o la trata de personas) en el periodo de referencia en esta región han ido en aumento, según los informes de la cndh (2011).
ConclusionesLa conceptualización y reconocimiento de los derechos humanos en el ámbito internacional, así como su proyección y positivización en México constituyen un entramado epistémico que generaría una lógica argumentativa y una lógica de apropiación de normas, siguiendo a la perspectiva constructivista de las relaciones internacionales. En el caso de México, es notorio el peso de los organismos internacionales de derechos humanos para que, en la Ley de Migración, se incorporaran preceptos a favor de los derechos humanos de la población migrante.
Adicionalmente, desde la perspectiva transnacionalista, se pone énfasis en el papel de los actores de la sociedad civil, quienes actúan en redes, los cuales son cada vez más relevantes para la prevención, promoción e implementación de normas internacionales. Por lo tanto, se alienta una visión optimista sobre el activismo transnacional y las redes de actores de la sociedad civil a través de las fronteras para presionar a los Estados con miras al cumplimiento de las normas internacionales, la coherencia y el cambio institucional.
Desde la experiencia analizada, el activismo transnacional pareciera ayudar a generar opinión pública nacional e internacional así como a promover acciones tendientes a inducir cambios culturales y de adaptación. El papel que desempeña la denuncia realizada por las organizaciones defensoras en relación con la violación sistemática de los derechos humanos de los migrantes, ya fue corroborado y avalado por los informes de diferentes organismos nacionales (la cndh) e internacionales (la cidh).
Además, la vinculación de las organizaciones defensoras con espacios internacionales ha sido fundamental para que se evidencie la gravedad de la situación de los derechos humanos en la frontera sur de México, obligando a las instancias federales y estatales a reconocer el problema y definir una postura ante los hechos.
Como marco normativo, la ctmf permite analizar, entender y modificar la situación de las violaciones al establecer las diferentes dimensiones de derechos para los trabajadores migrantes. Aunque en los diversos documentos normativos analizados los organismos gubernamentales no se alude explícita y sistemáticamente a la ctmf, es evidente que se trata de un instrumento de referencia fundamental de los organismos internacionales (la cidh y ai) para elaborar las relatorías e informes, asimismo para emitir recomendaciones al gobierno mexicano en esta materia.
La recuperación del tema de los derechos humanos de los migrantes por parte del gobierno federal, a través de la Ley de Migración y por parte del gobierno estatal, además de la generación de instrumentos normativos e institucionales en la materia, refleja la gravedad que ha cobrado la vulneración de los derechos de los migrantes (principalmente centroamericanos), no sólo en Chiapas, sino en todo el país.
Evidentemente, el gobierno estatal estaba interesado en no aparecer como una entidad omisa ante las denuncias formuladas por organismos de la violación de los derechos humanos en la entidad. En cambio, en el caso del gobierno federal, resultaron evidentes los llamados y la presión ejercida para atender la situación de los derechos humanos de los migrantes denunciados por los organismos internacionales.
Adicionalmente, resulta claro que en Chiapas se ha configurado en los últimos años un entramado de organismos de defensa de derechos de los migrantes, los cuales mantienen vínculos con organizaciones nacionales e internacionales que trabajan en redes, presionan en el ámbito local, estatal, nacional e internacional, además de que buscan alianzas que confirman el modelo espiral y de redes de defensa transnacionales planteadas en el marco teórico de este artículo.
Las denuncias han posibilitado la emisión de diferentes recomendaciones que obligaron a los gobiernos federal y estatal a considerar e incorporar, al menos en el discurso, diversas iniciativas que tratan de dar respuesta a los problemas de mayor gravedad.
Las críticas y cuestionamientos a la sistemática violación de derechos humanos de los migrantes, expresadas en los últimos años en diversas denuncias, informes y hechos constatados por la opinión pública nacional e internacional, han suscitado cambios en las leyes migratorias nacionales, así como la difusión de algunas acciones impulsadas por el gobierno federal a través del inm y el gobierno estatal, por intermediación de la Secretaría para la Frontera Sur y Enlace para la Cooperación Internacional (sfseci); sin embargo, la opinión de las osc es que estas medidas aún no previenen la violación de los derechos de los migrantes, pues se mantiene la política de criminalizar, ilegalizar (detener y deportar) la internación de migrantes con los consabidos abusos, maltratos y trato indigno en su contra.
La lógica argumentativa y de apropiación de los derechos humanos requiere coherencia normativa explícita para que el gobierno mexicano transite de un “estatus prescriptivo” a uno de comportamiento consistente con normas internacionales, aprovechando la socialización, incluso el trabajo en redes (networking) provisto por las organizaciones internacionales y las redes de defensores.
En este contexto, en Chiapas es necesario incorporar los derechos de los migrantes considerados por la ctmf, los cuales no se explican claramente en la legislación ni en los informes federales, menos aun en las iniciativas y reglamentos estatales, entre los que destacan la prohibición de la tortura, el derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religión, a la vida privada y al honor, así como al debido proceso y a la asistencia consular y diplomática.
En el caso mexicano, Alejandro Anaya (2012) ha documentado previamente la presión de las redes de defensa transnacional en diversos casos de derechos humanos, así como en el caso de los derechos humanos de personas migrantes en tránsito por México (Aikin y Anaya (2013).
Agradecemos los comentarios realizados a este texto por parte de la profesora Barbara Frey, directora del Programa de Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota.
Véanse la Convención Internacional sobre el Estatuto de los Refugiados, el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, el Convenio para la Represión de la Trata de Personas y la Explotación de la Prostitución Ajena, así como la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, que incluye un protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas y un protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes.
Para evitar la contradicción de la ctmf con el artículo 33 constitucional, el Estado mexicano tiene una reserva expresa a la ctmf en el párrafo 4 del artículo 22 de esta convención, en el que se señala que los migrantes tendrían derecho a exponer las razones que les asistan para oponerse a su expulsión; sin embargo el artículo 33° constitucional establece: “el Ejecutivo de la Unión tendrá la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de juicio previo a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente. Los extranjeros no podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país”.
A partir de esta reforma, la Constitución mexicana en su art. 1° establece: “En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte […]”.
A partir de la reforma constitucional del art. 1° se presentó en junio de 2011 ante la scjn una contradicción sobre la posición jerárquica de la Constitución mexicana frente a los tratados internacionales. Los jueces de la scjn votaron mayoritariamente en septiembre de 2013 a favor de los siguientes dos resolutivos: 1) las normas de derechos humanos, independientemente de su fuente, no se relacionan en términos jerárquicos, entendiendo que cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, se deberá atender a lo que indica la norma constitucional; 2) la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (cidh) es vinculante para las y los jueces mexicanos, siempre que dicho precedente favorezca en mayor medida a la persona (scjn, 2013).
El inm cuenta con una delegación estatal ubicada en Tapachula; la tarea central de este organismo es aplicar la legislación migratoria vigente, poniendo atención a quienes visitan México desde otros países.