Contenido y alcance de la reforma energética

Resumen

Analiza el funcionamiento estructural del sistema energético mexicano y sus vínculos con el crecimiento, la estabilidad y el desarrollo, así como las motivaciones que dieron lugar a la reforma constitucional de 2013. Se examina el impacto de la reforma en Pemex y las repercusiones de distribuir con actores privados que sobrelleva la apertura mercantil, derechos y obligaciones del Estado en la explotación y aprovechamiento de los hidrocarburos propiedad de la Nación. Se advierte que la reforma agrava la creciente disfuncionalidad estructural, pues no ofrece salida a la concentración extrema del sistema energético; prioriza las actividades primarias y margina las de transformación industrial; refuerza el sesgo exportador de crudo e importador de derivados del petróleo; agrava la carga fiscal y la quiebra financiera latente de Pemex; y cede al mercado la inserción del sistema energético nacional en la transición energética global.

Abstract

The Mexican energy system is analysed looking at its links with the long-term growth, stability and development of the country's economy. The political, economic and financial factors behind the 2013 Constitutional amendment on energy are also examined. Looks at the impact of the oil market opening on Pemex and the implications of sharing with private actorsthe rights and obligations of the State in the exploitation and utilization of hydrocarbons property of the Nation. Among the main conclusions, underlines the following: the reform worsens the growing structural dysfunction of Mexican energy sector, aggravating its extreme concentration on fossil fuels; prioritize the primary activities and marginalizes those related to industrial hydrocarbon processing; it reinforces already existing bias as exporter of crude oil and importer of petroleum products; it increases the fiscal burden and the latent financial bankruptcy of Pemex, and leaves to the market the pace and modalities of inclusion of the national energy system into the global energy transition.

Introducción

La reforma en materia de energía, instrumentada a partir de las enmiendas constitucionales de diciembre de 2013, modifica el funcionamiento del sistema energético nacional y sus vínculos con el crecimiento, la estabilidad de la economía y las opciones de desarrollo. En el primer apartado se analizan las características del sistema energético mexicano en referencia a las transformaciones que se pretende alcanzar con la reforma. A partir de ello, se profundiza en la reforma de Petróleos Mexicanos (Pemex), el actor de mayor importancia en el sector mexicano de energía, así como algunas de sus derivaciones para el resto del sistema energético nacional. Por último, se analiza la distribución de los recursos de hidrocarburos entre la ahora empresa productiva del Estado (EPE) y los nuevos actores resultantes de la apertura en el subsector de hidrocarburos. Se presenta una primera aproximación a la viabilidad de alcanzar los beneficios esperados y a otras implicaciones previsibles en las articulaciones del sector de la energía, principalmente respecto de las finanzas públicas y el patrimonio nacional. Se enfatiza que una cabal comprensión de estos elementos es fundamental para la formulación de una política energética para el desarrollo, que tome en cuenta la nueva configuración del sector mexicano de energía.

Características estructurales del sistema energético nacional

El funcionamiento del sistema energético nacional se gestó desde las décadas de 1970 y 1980. En ese marco jurídico e institucional, correspondió al Estado, en exclusividad, el manejo de las actividades centrales de los subsectores petrolero y eléctrico, en general, en un ambiente de acelerado dinamismo del sector, y en particular, de intensa expansión en la capacidad de extracción de hidrocarburos. Así, las reservas petroleras registradas en 1983 han sido las más altas de la historia. A partir de ese año y hasta la actualidad, se registra un descenso constante. Los descubrimientos han sido insuficientes para restituir los volúmenes extraídos. Al cierre de 2014 las denominadas reservas 3P (probadas, posibles y probables) equivalieron a alrededor de la mitad del máximo de 1983: 37 404 y 72 500 millones de barriles de petróleo crudo equivalente (mmbpe) (gráfica 1).

Gráfica 1.

Reservas de hidrocarburos, 1970-2014 (al final del año correspondiente) (Millones de barriles de petróleo crudo equivalente).

Fuente: elaboración propia con información de Secretaría de Energía: Sistema de Información Energética y Petróleos Mexicanos: Anuarios Estadísticos.

La capacidad instalada de transformación industrial de los hidrocarburos también experimentó un ensanchamiento drástico antes de 1982, que culminó en ese año con niveles sin precedente, cuya dimensión y perfil define, en gran parte, la situación actual de dicha capacidad. El Sistema Nacional de Refinación llegó a contar en ese año con siete refinerías y capacidad de proceso de crudo de 1.5 millones de barriles diarios. El Sistema actual se integra por seis de esas siete refinerías, con la misma capacidad de proceso.

El sistema energético nacional que opera desde principios de la década de 1980, reviste características estructurales que facilitaron su funcionamiento por algún tiempo. Pero ya en 2014 muestra síntomas evidentes de incapacidad para seguir operando con el dinamismo del pasado. La reforma energética fue la fórmula imaginada por el gobierno para responder a la creciente disfuncionalidad del sistema energético nacional. Entre las características de dicho sistema que resultaba necesario reformar destacan la concentración inflexible de las fuentes de energía primaria en los hidrocarburos; la insuficiencia dinámica de la oferta nacional de extracción y de transformación industrial de éstos, y la extrema vulnerabilidad que ocasiona el cumplimiento de objetivos fiscales y de exportación de hidrocarburos, establecidos sin correspondencia con las posibilidades que ofrece la oferta de éstos.

Concentración extremada en los hidrocarburos

El patrón energético nacional se caracteriza por una acentuada dependencia de los hidrocarburos, de modo tal que la evolución de la oferta y demanda de éstos no sólo determina el comportamiento del sector energético en su conjunto, sino también buena parte de las transacciones externas, el mercado de divisas y, en especial, las finanzas públicas. La oferta primaria de energía del país proveniente de los hidrocarburos fue 82% en 2013, cifra muy superior a la de otras fuentes de suministro energético (véase cuadro 1).

Cuadro 1.

Oferta de energía primaria, años seleccionados 1965-2013 (Estructura porcentual)

	Total	Hidrocarburos	Carbón	Nuclear	Renovable
Año					Total	Leña	Bagazo de caña	Geotérmica	Hidráulica	Otras (1)
1965	100.0	78.7	2.0	0	19.3	12.9	3.4	0	3.0	0
1970	100.0	79.9	2.4	0	17.6	10.7	3.1	0	3.8	0
1975	100.0	81.8	3.5	0	14.7	8.8	2.8	0.3	2.9	0
1980	100.0	88.6	2.3	0	9.1	5.3	1.9	0.3	1.7	0
1982	100.0	89.2	2.2	0	8.6	4.8	1.6	0.3	1.9	0
1985	100.0	88.1	2.7	0	9.2	4.8	1.8	0.4	2.2	0
1990	100.0	86.3	2.9	0.6	10.2	5.6	1.6	1.1	1.8	0.01
1995	100.0	84.3	4.0	1.8	10.0	5.3	1.7	1.1	1.9	0.02
2000	100.0	83.5	4.3	1.5	10.6	4.8	1.5	2.3	2.0	0.03
2005	100.0	80.6	9.1	1.6	8.8	3.7	1.4	2.3	1.4	0.04
2010	100.0	80.1	10.0	0.9	9.0	3.6	1.2	2.1	1.9	0.2
2013	100.0	81.8	7.7	1.7	8.8	3.5	1.7	1.8	1.4	0.3

Fuente: elaboración propia con información de Secretaría de Energía: Sistema de Información Energética.Nota. La suma de los parciales pudiese no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras.

(1) Incluye: biogás, eólica y solar.

El peso específico de los hidrocarburos en la oferta de energía primaria, a pesar del descenso observado desde 1982, en que alcanzó un máximo histórico de 89%, mantiene un nivel dominante (82%), que contrasta con el promedio mundial de 53%, observado en 2012 y con 62% registrado por los países de la OCDE. En el caso de la generación de electricidad la dependencia de los hidrocarburos es análoga: 72% de la generación utiliza hidrocarburos como combustible, mientras el promedio mundial en 2012 fue de 28% (cuadro 2). En dicho año, el país se situó en el cuarto y quinto lugar en la generación mundial de electricidad a base de petróleo y gas natural, respectivamente, en tanto que fue marginal su participación en las demás fuentes de energía, con la excepción de la geotermia.

Cuadro 2.

Generación de electricidad por fuente de energía, años seleccionados 1995-2014 (Estructura porcentual)

Año	Total	Hidrocarburos	Carbón	Renovable	Nuclear
1995	100.0	60.6	10.2	23.3	5.9
2000	100.0	65.8	9.7	20.2	4.3
2005	100.0	70.5	8.5	16.1	5.0
2010	100.0	72.7	6.8	18.0	2.4
2014	100.0	71.6	6.8	17.9	3.7

Fuente: elaboración propia con información de Secretaría de Energía: Sistema de Información Energética. Nota 1. La suma de los parciales pudiese no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras. Nota 2. No incluye cogeneración ni autoabastecimiento de energía eléctrica, e incluye la energía neta entregada a la red por los Productores Externos de Energía.

Insuficiencia dinámica de la oferta nacional de hidrocarburos

A la dependencia crónica de los hidrocarburos se suma –desde principios de la década de 1980–, una evolución relativamente estable y rígida de la oferta nacional de los mismos, tanto en su magnitud global como en la estructura de productos transformados que se colocan en los mercados nacional y externo. Para 1982 la extracción de hidrocarburos del país equivalió a cuatro y media veces el monto alcanzado en la década previa. A partir de entonces, durante 33 años, la extracción se ha mantenido dentro de una banda, en torno al promedio anual de 1399 millones de barriles, con límites no inferior a 12% ni superior a 17% de la media (gráfica 2 y cuadro 3).

Gráfica 2.

Extracción anual de hidrocarburos, 1938-2015 (Millones de barriles de petróleo crudo equivalente.

Fuente: elaboración propia con información de Petróleos Mexicanos: Anuarios Estadísticos e Informes Anuales).

Cuadro 3.

Extracción de hidrocarburos, años seleccionados 1938-2015 (Millones de barriles de petróleo crudo equivalente)

Año	Total	Petróleo crudo	Gas natural (1)
1938	44	38	6
1940	51	44	7
1945	49	44	5
1950	86	72	14
1955	115	89	26
1960	174	99	75
1965	226	118	108
1970	304	157	147
1975	439	262	177
1980	1 015	709	306
1981	1 199	844	355
1982	1 372	1 003	369
1983	1 338	981	357
1984	1 325	1 024	301
1985	1 317	987	330
1986	1 283	913	370
1987	1 329	955	374
1988	1 248	945	303
1989	1 258	917	341
1990	1 268	930	338
1991	1 310	977	333
1992	1 304	974	330
1993	1 316	976	340
1994	1 320	980	340
1995	1 293	955	338
1996	1 413	1 043	370
1997	1 504	1 103	401
1998	1 490	1 121	369
1999	1 434	1 061	373
2000	1 469	1 099	369
2001	1 494	1 141	352
2002	1 508	1 160	348
2003	1 587	1 230	357
2004	1 611	1 235	376
2005	1 604	1 217	388
2006	1 618	1 188	430
2007	1 603	1 123	481
2008	1 451	1 019	432
2009	1 378	949	429
2010	1 385	941	444
2011	1 359	932	427
2012	1 353	930	423
2013	1 333	921	413
2014	1 291	887	404

Fuente: elaboración propia con información de Petróleos Mexicanos: Anuarios Estadísticos e Informes Anuales. Nota. Para el periodo 1938-1988 los condensados recuperados en fase líquida se incluyen en petróleo crudo, mientras que para el periodo 1989-2014 son incluidos en gas natural y líquidos del gas. (1) Incluye líquidos del gas

En los últimos dos años se ha vuelto más aguda la tendencia decreciente de la producción. Por ejemplo, con base en las cifras que reportó la cnh el 2 de agosto de 2015, la extracción de petróleo crudo y gas natural en los primeros siete meses de 2015 equivalió a 91.8 y 98.7%, respectivamente, de las registradas en el mismo periodo del año anterior. Esta disminución reciente se ha debido a la merma acumulada de las reservas disponibles desde 1982, mismas que no se han restituido en la tasa requerida para soportar con nuevos descubrimientos los montos de extracción sostenidos desde ese año (cuadro 4).

Cuadro 4.

Producción y restitución integral de reservas, años y periodos seleccionados

Periodo/Año	Producción	Adición de reservas (1)	Tasa integral de restitución(puntos porcentuales)
	(Millones de barriles de petróleo crudo equivalente)
		Reservas 3P
1980-1984	6 249	32 196	515
1985-1989	6 435	1 135	18
1990-1994	6 518	3 288	50
1995-1999	7 134	2 118	30
		Reservas probadas (1P)
2003	1 587	405	26
2004	1 611	365	23
2005	1 604	424	26
2006	1 618	663	41
2007	1 603	806	50
2008	1 451	1 042	72
2009	1 378	1 063	77
2010	1 385	1 188	86
2011	1 359	1 373	101
2012	1 353	1 411	104
2013	1 333	904	68
2014	1 291	870	67

Fuente: elaboración propia con información de Petróleos Mexicanos: Anuarios Estadísticos, Base de Datos Institucional e Informes Anuales. (1) Partida obtenida mediante la diferencia entre Variación en las reservas y Producción, incluye descubrimientos, delimitaciones, desarrollos y revisiones.

Durante los últimos tres quinquenios del siglo pasado, la tasa integral de restitución de reservas totales petroleras fue sistemáticamente inferior a 100% (18, 50 y 30%, como se aprecia en el cuadro 4). En 1999 se modificaron los criterios de definición y desagregación en probadas, probables y posibles, y a partir de 2002 dichos criterios se apegan a lo establecido por la Securities and Exchange Commission (Comisión de Valores y Bolsas) de Estados Unidos, especialmente en lo que hace a las reservas probadas, de mayor incidencia en la toma de decisiones. La tasa anual de restitución de estas últimas, en promedio 62% en el periodo 2003-2014, también resultó inferior a 100%, con la excepción de 2011 y 2012, únicos años en Pemex rebasó ligeramente el objetivo de restitución. La estabilidad en los volúmenes de extracción durante varias décadas, fincada en el aprovechamiento de la riqueza petrolera previamente acumulada y la insuficiente reposición de la misma, se constituyó en un patrón de comportamiento que se extendió también a la refinación de petróleo y a otras actividades del sector de hidrocarburos.

En el período 1982-2014 la producción de petrolíferos promedió anualmente 1459 miles de barriles diarios (mbd), con una variabilidad de no más, ni menos, de 8% respecto de la media (cuadro 5). Algo similar sucedió con el gas, aunque en un margen menos estrecho.

Cuadro 5.

Producción de petrolíferos, 1982-2015 (Miles de barriles diarios)

Año	Total	Gas licuado	Gasolina	Querosenos	Diesel	Combustóleo	Otros
1982	1 237	151	348	76	231	350	82
1983	1 248	155	355	67	224	350	98
1984	1 326	155	363	66	233	375	134
1985	1 381	167	366	65	246	398	140
1986	1 353	183	371	61	243	405	89
1987	1 403	193	379	72	232	425	103
1988	1 403	207	385	72	206	421	113
1989	1 460	218	394	68	234	427	119
1990	1 465	243	402	66	256	426	73
1991	1 494	250	398	71	276	417	82
1992	1 495	244	383	76	278	421	92
1993	1 551	254	417	84	267	419	110
1994	1 596	267	430	85	284	420	110
1995	1 530	257	423	77	255	417	103
1996	1 510	249	417	69	270	418	89
1997	1 453	215	388	59	275	426	88
1998	1 525	225	412	59	290	446	93
1999	1 485	232	406	59	272	428	89
2000	1 450	229	393	56	265