La Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS) es el sistema institucional público fiscalizador de toda la legislación social, definido por su normativa reguladora como «órgano técnico de la Administración Pública que realiza la misión de velar por el mejor cumplimiento de la legislación sobre trabajo, el Sistema de la Seguridad Social, empleo y migración, y promoción social, sin perjuicio de las competencias específicas atribuidas por las leyes a otros organismos e instituciones».
En las comunidades autónomas que disponen de competencias en materia de ejecución de la legislación social, estas funciones se desarrollan a través de los propios funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Hasta la fecha, la vía empleada ha sido la suscripción entre las referidas comunidades autónomas y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de acuerdos de colaboración en materia de inspección de trabajo. Los inspectores de Trabajo y Seguridad Social dependen orgánicamente de la Administración General del Estado, y funcionalmente, en la materia que esté transferida, de las comunidades autónomas.
A la ITSS le corresponde «la función de vigilancia y control de la normativa sobre prevención de riesgos laborales», sin perjuicio de su atribución a órganos diferentes en el ámbito de las comunidades autónomas y de las entidades locales.
Al finalizar la visita de seguridad y salud en el trabajo, el inspector debe dejar constancia
de la misma mediante diligencia extendida en el Libro de Visitas de la Inspección
Funciones de la inspección
Como contenido instrumental para el cumplimiento de este principal cometido, la Ley Para la Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), señala tres grupos de funciones:
La vigilancia de la normativa y la propuesta de sanción.
Velar por el cumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales; pero no sólo la calificada, directa o indirectamente como laboral, sino también las normas jurídico-técnicas que inciden en esta materia, «proponiendo a la autoridad laboral competente la sanción correspondiente, cuando comprobase una infracción a la normativa sobre prevención de riesgos laborales», de acuerdo con el listado de conductas contrarias a la misma que proporciona el capítulo VII de la LPRL.
Como consecuencia del Sistema de Prevención de Riesgos Laborales articulado con la LPRL, otra de las novedades es la atribución de la función de «comprobar y favorecer el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los servicios de prevención». Para ello, realiza el asesoramiento e informe a empresas y trabajadores para que puedan cumplir sus obligaciones de la manera más efectiva. También elabora los informes preceptivos o facultativos, solicitados por la Autoridad Laboral y por los Juzgados de lo Social. Asimismo, cursa a los juzgados de lo Social los informes que por éstos les sean requeridos sobre las demandas denunciadas ante la misma en los procedimientos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. El contenido de este informe preceptivo versará sobre las «circunstancias en las que sobrevino el accidente, trabajo que realizaba el accidentado, salario que percibía y base de cotización, que será expedido necesariamente en el plazo máximo de 10 días». Otra de sus funciones es la emisión de informes dirigidos a la autoridad laboral competente en los casos de «accidentes de trabajo mortales, muy graves o graves, y sobre aquellos otros en que, por sus características o por los sujetos afectados se considere necesario dicho informe, así como sobre las enfermedades profesionales en las que concurran dichas calificaciones».
Previa investigación del accidente, la elaboración del informe correspondiente se utiliza como soporte documental, mediante modelo normalizado, para recopilar y transmitir la información resultante. Dicho informe debe contener el juicio del inspector actuante sobre cómo sucedió el siniestro, sus circunstancias, sus causas y la conclusión a la que llega tras la investigación. Podrán adoptarse las siguientes medidas:
Extender el acta de infracción con la que se inicia el procedimiento sancionador.
Formular requerimientos.
Ordenar la paralización inmediata de los trabajos.
Proponer el recargo de las prestaciones económicas de la Seguridad Social.
Proponer el aumento en los tipos de primas de cotización por accidentes de trabajo y enfermedad profesional.
Dar cuenta al órgano judicial o al Ministerio Fiscal a los efectos oportunos.
Funciones de los inspectores
En el ejercicio de sus funciones, los inspectores de Trabajo y Seguridad Social tienen el carácter de «autoridad pública» y gozan de plena independencia. Entre sus funciones destacan las visitas a los lugares de trabajo. Las actuaciones de la ITSS se realizan a través de las visitas a los centros y lugares de trabajo, a los efectos de comprobación directa de la situación de las condiciones de trabajo. Por ello, los inspectores están habilitados para entrar libremente y sin previo aviso, en cualquier momento; impedirles la entrada constituye una obstrucción sancionable.
En cuanto al recargo de prestaciones de la Seguridad Social, nuestra jurisprudencia ha defendido tradicionalmente su naturaleza sancionadora antes que reparadora o compensatoria
Una vez en la empresa, el inspector debe comunicar su presencia al empresario o sus representantes y al Comité de Seguridad y Salud, al delegado de Prevención o, en su ausencia, a los representantes de los trabajadores, para que le acompañen en su visita por las instalaciones y puedan formular las observaciones oportunas, salvo que considere que tales comunicaciones pueden perjudicar su función inspectora.
Con carácter general, y en especial durante el desarrollo de la visita, los inspectores están facultados para practicar cualquier tipo de prueba, investigación o examen que consideren necesario e interrogar, solos o ante testigos, al empresario y a los trabajadores. Asimismo, pueden exigir los documentos que consideren preciso para el cumplimiento de su función, incluso obtener copias y extractos de los mismos.
Al finalizar la visita de seguridad y salud en el trabajo, el inspector debe dejar constancia de la misma mediante diligencia extendida en el Libro de Visitas de la Inspección que la empresa ha de tener en cada centro de trabajo.
Del resultado global de las actuaciones derivadas como consecuencia de las circunstancias comprobadas durante la visita se deberá informar a los delegados de prevención. Si no se dispone de medios para tal comunicación podrá realizarse al concluir el acto de la visita, si ésta no presenta mayor complejidad, o cuando de la misma presumiblemente no se vayan a realizar actuaciones adicionales. En los demás casos, una vez concluido el expediente administrativo iniciado mediante la visita, deberá remitirse a la representación de los trabajadores el informe necesario para dar cuenta de las medidas adoptadas por la Inspección.
Requerimientos de seguridad, higiene y salud
Los inspectores tienen la facultad de requerir a las empresas para que en un plazo determinado lleven a efecto las «modificaciones precisas en las instalaciones a fin de garantizar la salud y seguridad de aquéllas».
En la función de la vigilancia y control de la normativa sobre prevención de riesgos laborales la figura de los requerimientos de la ITSS ha quedado modelada de la siguiente forma: cuando se compruebe la existencia de una infracción, el inspector actuante siempre tiene que requerir al empresario para que subsane las deficiencias observadas, salvo que, a su juicio, proceda ordenar la paralización de las acti vidades. El requerimiento no tiene formalidades específicas, y puede diligenciarse en el Libro de Visitas o por cualquier otro medio de comunicación escrito dirigido al empresario presuntamente infractor; basta con indicar en el requerimiento las anomalías o deficiencias apreciadas con indicación del plazo de subsanación.
Los requerimientos se pondrán en conocimiento de los delegados de Prevención. Al extender el requerimiento, es facultad del inspector actuante formular propuesta de sanción mediante acta de infracción. En otro caso, una vez extendido el requerimiento puede no realizar el acta de infracción a la espera de si se subsanan o no los hechos infractores. De persistir la conducta presuntamente infractora, una vez transcurrido el plazo concedido, levantará la correspondiente acta de infracción por los hechos infractores inicialmente constatados, en cuyo caso, el incumplimiento del requerimiento previo es una de las circunstancias agravantes que podrá utilizar el inspector en la graduación de la propuesta de sanción económica que, a su juicio, corresponda.
Actuaciones de la Administración sanitaria
En el artículo 10 de la LPRL se indican las actuaciones que deben desarrollar las administraciones públicas competentes en materia sanitaria. En relación con los servicios de prevención, realizan la evaluación y control de sus actuaciones sanitarias, debiendo ser oídas las sociedades científicas mediante la previa fijación de las pautas y protocolos a los que deberá someterse el personal sanitario de tales servicios.
Otra actuación prevista es la elaboración conjunta con la autoridad laboral competente de mapas de riesgos laborales, mediante los estudios epidemiológicos necesarios y el intercambio de información con la ITSS en el ejercicio de sus funciones.
La labor sanitaria en el ámbito de la salud laboral se lleva a cabo a través de las acciones previstas en el capítulo IV de la Ley 15/1986, de 25 de abril, General de Sanidad y disposiciones dictadas para su desarrollo. El artículo 21 de la citada Ley establece que la actuación sanitaria en el ámbito de la salud laboral comprenderá los siguientes aspectos:
Promover con carácter general la salud integral del trabajador.
Actuar en los aspectos sanitarios de la prevención de los riesgos profesionales.
Vigilar las condiciones de trabajo y ambientales que puedan resultar nocivas e insalubres durante los períodos de embarazo y lactancia de la mujer trabajadora, acomodando su actividad laboral, si fuese necesario, a un trabajo compatible durante los períodos referidos.
Determinar y prevenir los factores de microclima laboral, en cuanto pueden ser causantes de efectos nocivos para la salud de los trabajadores.
Vigilar la salud de los trabajadores para detectar precozmente e individualizar los factores de riesgo y deterioro que puedan afectar a su salud.
Elaborar junto con las autoridades laborales competentes un mapa de riesgos laborales para la salud de los trabajadores. A estos efectos, las empresas tienen obligación de comunicar a las autoridades sanitarias pertinentes las sustancias utilizadas en el ciclo productivo. Asimismo, se establece un sistema de información sanitaria que permita el control epidemiológico y el registro de mortalidad por patología profesional.
Promover la información, formación y participación de los trabajadores y empresarios en cuanto a los planes, programas y actuaciones sanitarias en el campo de la salud laboral.
El ejercicio de las competencias se llevará a cabo bajo la dirección de las autoridades sanitarias, que actuarán en estrecha coordinación con las autoridades laborales y con los órganos de participación, inspección y control de las condiciones de trabajo y seguridad e higiene en las empresas.
Prevención de los riesgos laborales
La enorme trascendencia social de los comportamientos perturbadores del orden jurídico preventivo y las escalofriantes cifras de accidentes de trabajo, cuyo origen radica en la omisión de medidas preventivas, origina un complejo, profuso y enérgico sistema de responsabilidades de distinto orden (penal, administrativo, civil), cuya compatibilidad ha estado tradicionalmente reconocida en nuestros textos legales.
La formulación general de este principio de compatibilidad de responsabilidades se establece en el primer punto del artículo 42-1 de la LPRL en los siguientes términos: «El incumplimiento por los empresarios de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales dará lugar a responsabilidades administrativas, así como en su caso, a responsabilidades penales y civiles por los daños y perjuicios que puedan derivarse de dicho incumplimiento».
Asimismo, el punto tercero del mismo precepto indica: «Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados y de recargo de prestaciones económicas del sistema de la seguridad Social que puedan ser fijadas por el órgano competente de conformidad con lo previsto en la normativa reguladora de dicho sistema».
De este modo, los incumplimientos de las obligaciones empresariales en materia de prevención de riesgos laborales dan lugar a dos grupos de responsabilidades: las sanciones penales y administrativas y las indemnizaciones civiles y el recargo de prestaciones. La cobertura del aseguramiento legal obligatorio del Sistema de la Seguridad Social concurre con otras indemnizaciones compensatorias, como son la eventual presencia de responsabilidad civil por culpa o negligencia, o la derivada de delito.
En cuanto al recargo de prestaciones de la Seguridad Social, nuestra jurisprudencia ha defendido tradicionalmente su naturaleza sancionadora antes que reparadora o compensatoria. No obstante, todo apunta a un posible cambio de criterio derivado de la nueva Ley. *