En la primera parte de este trabajo se efectuó una exposición concreta de la determinación del número de posibles oficinas de farmacia en las diferentes comunidades autónomas españolas, ya fuera a partir de su propia ley de ordenación farmacéutica (las más), o en el desarrollo de la Ley estatal 16/1997 (las menos). En esta segunda parte, los autores realizan un estudio comparativo, señalando los puntos de contacto (muchos) y las diferencias (pocas) existentes entre las diversas regulaciones.
Antes de proceder a la consideración de la situación actual, conviene hacer una breve referencia a las normas de carácter estatal que la han precedido: los Decretos de 24 de enero de 1941, de 31 de mayo de 1957 y de 14 de abril de 1978. Los tres han regulado la autorización de nuevas oficinas de farmacia en base a cupos poblacionales y distancias (tabla 1). Sin embargo, las tres disposiciones establecieron excepciones.
Una primera consideración a las normas de 1941 y 1957 es que para las poblaciones de más de 50.000 habitantes sólo tuvieron en cuenta las distancias, no los habitantes, es decir, fue en principio una distribución geográfica que sólo indirectamente conducía a una limitación. Además, se estableció un escalón en los 100.000 habitantes, que en ningún momento se justificó, y una disminución de la distancia, en ambos casos en el Decreto de 1957, que pudo suponer en aquel momento una posibilidad de apertura de numerosas nuevas farmacias. Tampoco se justificó la razón por la cual la distancia aumentaba ya en la norma de 1941 al hacerlo la población (normalmente más densidad poblacional), cuando tal vez hubiera sido más acertado mantener una misma exigencia de distancia no dándose la circunstancia de que al sobrepasar los 100.000 habitantes se produjera una mayor dificultad para la apertura de una nueva oficina de farmacia y, consecuentemente, un estancamiento de la posibilidad de hacerlo. El Decreto de 1957 mantuvo el mismo criterio, pero con distancias menores.
Para los municipios de menos de 50.000 habitantes se estableció, además de una distancia menor (150 m), un módulo poblacional de 5.000 habitantes por oficina de farmacia en 1941, que por Orden de 20 de noviembre de ese año se aclaraba «en el sentido de que éste ha de ser una farmacia por cada 5.000 o fracción de 5.000». El Decreto de 1957 reducía a una por cada 4.000 habitantes y fracción superior a 1.000, lo que significó una importante reducción en la limitación y, por tanto, una nueva posibilidad de autorización de nuevas oficinas de farmacia.
Con ello se había creado una situación muy peculiar, pues al superarse los 50.000 habitantes dejaba de regir el módulo poblacional y sólo lo hacía la distancia, por lo que automáticamente se producía la solicitud y consecuente autorización de numerosas oficinas de farmacia por el sólo incremento de un habitante (de 50.000 a 50.001) que, en algunos casos, supuso de golpe el doblar el número de las farmacias existentes.
Para obviarlo, la Orden de 20 de noviembre de 1941 dispuso, en su apartado quinto, que «dada la especial estructura de su edificación y distribución de población de las ciudades de Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife, se aplicará a las mismas lo dispuesto en el artículo 1.º del Decreto para las poblaciones de 5.000 a 50.000 habitantes, asignándolas un cupo equivalente a una farmacia por cada 5.000 habitantes, aunque el término municipal de las mismas pase de la cifra de 50.000, fijada como tope para este cupo». Naturalmente, hubo protestas, ya que la «especial estructura» la podían presentar otras muchas poblaciones, pero --que sepamos-- no se recurrió la norma claramente ilegal al establecer una excepción que no figuraba en el Decreto (se comentó que su origen estuvo en la procedencia canaria de un ministro).
La situación, claramente injusta, quiso paliarla el Decreto de 1957, que en su artículo séptimo extendía la excepción de aquellas dos ciudades a «aquellas otras que por el Ministerio de la Gobernación se estime que concurren similares circunstancias urbanísticas y demográficas, previo informe del Colegio Oficial de Farmacéuticos de la provincia y del Alcalde de la localidad, cursados por conducto y con el parecer del Gobernador civil». Se tramitaron y autorizaron sucesivamente por el Ministerio de la Gobernación, en el que por aquel entonces se encontraba la Dirección General de Sanidad: Palma de Mallorca, Tarrasa, Hospitalet de Llobregat y Badalona (1957); Sabadell y Ceuta (1958); Melilla y Vitoria (1960); Cáceres (1964); Mataró (1965); Santa Coloma de Gramanet, Lérida y Badajoz (1967); Manresa (1969); Puertollano, Jaén y Linares (1970); San Cristóbal de La Laguna (1971); Cornellà de Llobregat, Gerona, Granada, Salamanca y Alcalá de Henares (1972); Getafe y Lorca (1974). La situación era insostenible y se suprimió en el Real Decreto de 1978.
Es de destacar que el artículo cuarto del Decreto de 1941 disponía que «en caso de necesidad excepcional, comprobada en expediente incoado por el Colegio de Farmacéuticos respectivo, e informado por el Delegado provincial de Farmacia, podrá ser alterada esta norma por el Ministerio de la Gobernación, a petición de los interesados». Según parece, se utilizó para premiar «servicios prestados». El Decreto de 1957 lo suprimió, pero creó el caso de excepción de núcleo de 2.000 habitantes a distancia no inferior a 500 metros de las establecidas que con su instalación quedara «más satisfactoriamente atendido, por su proximidad o mayores facilidades de comunicación». Lo recogió el Real Decreto de 1978, en su artículo 3.1.b), siendo sin duda la posibilidad que ha permitido la autorización de mayor número de nuevas farmacias y que todavía se mantiene en las comunidades autónomas sin normativa propia y en algunas que la incorporan a su normativa, pero también la que ha supuesto más procesos judiciales con recursos en todas las instancias.
El Real Decreto de 1978 introdujo otros dos casos de excepción: incremento de 5.000 habitantes desde la última oficina de farmacia abierta y municipios formados por concentración de otros con censo final inferior a 12.000 habitantes, que si no forman conjunto urbano único, computarán los habitantes del núcleo donde exista oficina de farmacia y los que disten 3 kilómetros como máximo. La primera excepción permitió numerosas nuevas aperturas, pero por aplicación de la segunda no conocemos ningún caso.
Las tres disposiciones mantuvieron el derecho de los inspectores farmacéuticos municipales, farmacéuticos titulares, de abrir oficina de farmacia nueva en su partido al ser nombrados en propiedad, incluso estando cubierto el cupo.
El estudio comparativo de la situación actual en base a la Ley 16/1997, de 25 de abril, de ámbito estatal para las comunidades autónomas sin regulación específica, y las disposiciones de las comunidades autónomas que las han aprobado, se dividirá en cuatro apartados: módulos poblacionales, ubicación, distancias entre oficinas de farmacia y distancias a centros sanitarios.
Módulos poblacionales
La Ley 16/1997 establece, con carácter no básico, el módulo de 2.800 habitantes por oficina de farmacia para todo tipo de zonas farmacéuticas, aunque admite la fijación de módulos inferiores para zonas rurales, turísticas, de montaña u otras, superiores sin sobrepasar los 4.000 y siempre una fracción superior a 2.000 después de cubrir el módulo general; es decir, total discrecionalidad, de la que las comunidades autónomas hacen uso para conducirnos a una total heterogeneidad normativa.
Habían fijado sus módulos con anterioridad a la Ley 16/1997 y los mantienen
Cataluña1. Zonas urbanas de 4.000 habitantes y fracción superior a 2.000. Zonas rurales y semiurbanas de 2.500. Zonas de montaña de 1.500.
País Vasco2. Es de 3.200, 2.800 y 2.500 habitantes según tipo de zona. En los dos primeros casos con aplicación de la fracción superior a 2.500.
Extremadura3. Es de 1.800 habitantes.
Castilla-La Mancha4. Es de 1.750 habitantes y fracción superior a 1.000.
Las dos primeras los habían establecido antes del Real Decreto-Ley 11/1996, y son los módulos más elevados, probablemente por influencia del Real Decreto 909/1978, vigente en aquellos momentos. Podría pensarse que el módulo que establece el Real Decreto-Ley y mantiene la Ley 17/1997 de 2.800 habitantes y fracción superior a 2.000, se inspira en las dos leyes de ordenación autonómicas existentes. En cambio, Extremadura y Castilla-La Mancha fijan módulos muy inferiores.
Acepta el módulo estatal sin ninguna excepción
Comunidad de Cantabria.
Aceptan el módulo estatal pero incorporan otros
Murcia5. Sólo para zonas urbanas. Para las rurales, 1.500 habitantes. Para las turísticas, 2.500 habitantes y fracción superior a 2.000. Sorprende y parece poco explicable la leve disminución de 2.800 a 2.500.
Castilla y León6. Sólo para zonas urbanas. Para las semiurbanas, 2.000, y para las rurales, 1.800; en ambos casos con fracción superior a 1.500. Para zonas especiales deberá consignarse el número de oficinas de farmacia que procede autorizar.
Canarias7. Para zonas que coincidan totalmente con núcleos continuados de población, admite llegar a 3.500 habitantes en razón de densidad, más la fracción superior a 2.000. Para zonas especiales, 1.500 habitantes.
La Rioja8. Sólo para zonas urbanas y municipios de más de 5.000 habitantes de otras zonas. Mantiene el artículo 3.1.b) (núcleos) del Real Decreto de 1978.
Valencia9. Para zonas turísticas aplica el módulo general más un módulo complementario de 3.500 habitantes estacionales, que una vez superados pueden complementarse con nuevos módulos de 2.500 estacionales.
Asturias10. Admite casos excepcionales.
Islas Baleares11. Admite un módulo de 750 habitantes para núcleos poblacionales aislados.
Madrid12. Sólo para zonas urbanas. Para las rurales lo reduce a 2.000 habitantes.
Galicia13. Sólo para zonas urbanas. Para las rurales, 2.000 habitantes, y para las semiurbanas, 2.500. En los tres casos, con fracción superior a los 1.500 y siempre «empadronados».
Módulos totalmente nuevos
Aragón14 establece módulos totalmente nuevos: 2.600 habitantes y fracción superior a 1.500 para las zonas urbanas y 2.000 habitantes y fracción de 1.800 para las no urbanas.
No parecen justificadas, y en ningún caso la correspondiente disposición las justifica, las diferencias existentes respecto a la norma estatal. Parece que en muchos o en todos los casos, hubiera sido aconsejable aceptar como base la norma estatal en pro de una homogeneidad en el Estado, con unas pocas excepciones que deberían haberse justificado.
Entendemos mucho más equitativo un módulo idéntico para todas las áreas, incluso superior para las rurales (deficientes estructuras, menos repartos de los distribuidores, dificultad en la formación continuada, etc.)
Una vez más hemos de señalar nuestra sorpresa, incluso disconformidad, con la reducción del número de habitantes mínimo exigible para una nueva oficina de farmacia, al ser menor el total del área considerada. Nos preguntamos si los farmacéuticos instalados en áreas o zonas de menor población («rurales» o similares) necesitan menos ingresos para vivir. Entendemos mucho más equitativo un módulo idéntico para todas las áreas, incluso superior para las rurales (deficientes estructuras, menos repartos de los distribuidores, dificultad en la formación continuada, etc.). Teniéndolo en cuenta probablemente, en Italia el número de habitantes por oficina de farmacia en zona urbana es de 4.000 y en zona rural de 5.000, si bien todos los municipios pueden tener oficina de farmacia aun cuando no alcancen los 5.000, pero no se puede instalar una segunda oficina hasta cumplir con el cupo15.
En su afán por extender el servicio farmacéutico a toda la población, las comunidades autónomas permiten obviar la norma general y dejan en numerosas ocasiones en manos de la libre decisión de la Administración Sanitaria la concesión de la autorización de una nueva oficina de farmacia, situación que ya se dio en el pasado (1941) y que se fue limitando en las sucesivas normas estatales (1957 y 1978) para atajar «favoritismos», que en aquellos tiempos podían atribuirse a compensar favores, como antes se ha comentado, pero que en los actuales se hace difícil encontrarles una explicación.
Extremadura3 dispone que en todos los municipios podrá existir al menos una oficina de farmacia, pero también en las entidades locales menores, poblados, pedanías o cualquier otra entidad poblacional de ámbito inferior al municipio, siempre que cuente con población superior a 400 habitantes.
Castilla-La Mancha4 admite oficina de farmacia en todos los núcleos de población que entiende como conjunto independiente o aislado de al menos diez edificaciones formando calles o plazas. No indica límite mínimo de habitantes.
Castilla y León6 prevé la declaración de zona farmacéutica especial, para la que se consignará el número de oficinas de farmacia que procede autorizar por encima de los módulos.
Canarias7 prevé la delimitación de zonas farmacéuticas especiales, que clasifica en comunes y turísticas.
La Rioja8permite autorizar una oficina de farmacia en cualquier municipio con población superior a 400 habitantes.
Valencia9 también se separa del concepto de zona farmacéutica al posibilitar la apertura de una nueva oficina de farmacia en todos los municipios y entidades locales menores, siempre que se cumplan los requisitos exigidos --hay que entender que para aquella zona--, pero también dispone que la Consejería de Sanidad podrá autorizar una primera oficina de farmacia en todos los municipios y entidades locales menores que carezcan de ella.
Asturias10dispone que excepcionalmente podrá autorizarse una nueva oficina de farmacia sin ajustarse a los módulos establecidos en poblaciones con peculiares condiciones, pero como máximo dos por convocatoria anual. Canarias y Asturias disponen que en cada zona farmacéutica existirá una oficina de farmacia como mínimo.
Las Islas Baleares11 permiten autorizar una nueva oficina de farmacia en núcleos de población de 750 habitantes o más.
Aragón13 admite que, excepcionalmente, aunque no aumente en la proporción fijada el número de habitantes, podrán autorizarse nuevas oficinas de farmacia cuando concurran circunstancias geográficas y demográficas especiales que previamente determine la Administración Sanitaria.
Galicia14 prevé la autorización en entidades colectivas de población que no posean farmacia y la distancia a la más cercana sea de por lo menos 400 metros. Determina que en cada municipio podrá existir, al menos, una oficina de farmacia.
Parece un acierto la fijación de los 250 metros, ya que fue la distancia establecida en 1941, se disminuyó levemente en 1957 y se restableció en 1978, manteniéndose en las últimas disposiciones
Unas pocas comunidades autónomas establecen un límite mínimo para que pueda autorizarse, o tenga que ubicarse, una nueva oficina de farmacia: Extremadura y La Rioja, 400 habitantes; Murcia, 500; Baleares, 750, y País Vasco, 800, pero la mayor parte no lo indican, por lo que debe entenderse que queda abierto a cualquier número de habitantes. ¿Es aconsejable establecer un mínimo? Si se atiende a las necesidades de un profesional sanitario para poder desarrollar su importante función con un mínimo de dignidad, parecería acertado. Ahora bien, la fijación de un límite es siempre difícil, por no decir osado. Son numerosas las oficinas de farmacia abiertas en municipios con pocos habitantes o que los han ido perdiendo con el paso de los años y que tras un período lánguido han tenido que cerrarse. Según datos de 1997 de la OCDE, el consumo medio de medicamentos per cápita en España fue de 193 dólares (unas 27.000 pesetas), que para 400 habitantes significaría unos 11 millones de pesetas anuales de ingresos brutos. Súmese la parte correspondiente a parafarmacia y calcúlese el beneficio neto, de eso modo se obtendrá un total para sueldo del farmacéutico e intereses del poco capital invertido del todo insuficiente para subsistir. ¡Ah! Y téngase en cuenta que se ha partido de un consumo medio, pues en una población de 400 habitantes suele ser bastante menor.
Asturias10 dispone que excepcionalmente podrá autorizarse una nueva oficina de farmacia sin ajustarse a los módulos establecidos en poblaciones con peculiares condiciones, pero como máximo dos por convocatoria anual
Indudablemente, el mayor peligro consiste en dejar en manos de la Administración la decisión de una autorización no reglada. Cuando existen normas concretas, podrá opinarse sobre su acierto o su desacierto. Cuando no existen, hay que confiar en la rectitud y buenas intenciones de los órganos decisorios (la historia demuestra que no es lo más acertado, incluso reconociendo en algunos casos la buena intención). La excepcionalidad del Decreto de 1941 reservada al Ministerio de la Gobernación fue muy criticada y se consiguió limitarla con una regulación concreta en 1957 y en 1978. Han de existir normas de juego y huir de la libre decisión.
Ubicación
Algunas comunidades autónomas han establecido normas o criterios para la ubicación de una nueva oficina de farmacia, aparte de las distancias.
Cataluña
En las áreas rurales y semiurbanas con más de un municipio, exige que se emplace en un municipio sin oficina de farmacia o en uno que ya la tenga si no disminuye la proporción de habitantes por farmacia por debajo de 3.000. Ya ha provocado problemas. Imagínese el caso de un área de montaña formada por tres municipios de 3.000, 2.000 y 1.500 habitantes, los tres con oficina de farmacia; el total de habitantes del área básica es de 6.500 que, con arreglo al módulo de 1.500 habitantes, permite la existencia de 4 oficinas de farmacia, por lo que se autoriza una nueva: no puede instalarse porque no existe ningún municipio sin farmacia ni es posible mantener la proporción de 3.000 habitantes por farmacia al autorizarse la cuarta. Lógicamente, habría que modificar la norma (por ejemplo, estableciendo que la proporción a respetar en cada municipio debiera ser como máximo la del módulo general). Han transcurrido 8 años y no parece que nadie se lo haya propuesto: se autoriza una nueva oficina de farmacia y luego no puede instalarse.
País Vasco
Concede libertad de ubicación en las zonas farmacéuticas que abarcan una o dos zonas sanitarias; exige que sea en una de las dos con mayor proporción de habitantes por oficina de farmacia en las que abarquen de 3 a 5 zonas sanitarias, y que sea en una de las 3 con mayor proporción de habitantes en las que abarquen 6 o más zonas sanitarias. Ahora bien, en las zonas farmacéuticas que correspondan a zonas sanitarias, con uno o varios municipios en las que el cupo poblacional exigido es el menor (2.500 habitantes), la ubicación de una nueva oficina de farmacia ha de hacerse en el municipio que no la posea y cuente como mínimo con 800 habitantes, o en cualquiera que la posea, siempre que no se disminuya la proporción mínima establecida. El caso es similar al de Cataluña, pero con la ventaja (por algo la norma es posterior) de que mantiene el módulo de la zona y advierte que si tales supuestos no pudieran cumplirse, la solicitud sería denegada, con lo que se obvia un posible problema litigioso como en el caso de Cataluña.
Castilla-La Mancha
Se impone a la Administración Sanitaria el tener en cuenta la dispersión geográfica y poblacional, densidad de población y demanda asistencial para garantizar un servicio farmacéutico adecuado a la población. Sin duda, la discrecionalidad puede ser motivo de litigio.
Murcia
También dispone que la Administración, oído el Colegio de Farmacéuticos y el propio farmacéutico a quien se ha concedido la autorización, acordará la ubicación en el núcleo poblacional que, careciendo de oficina de farmacia, cuente con el mayor número de habitantes por encima de los 500.
Castilla y León
Dispone la ubicación en una de las entidades locales o núcleos de población sin oficina de farmacia o en cualquiera de las que disponga de oficina, siempre que en ella se dé la mayor proporción de habitantes por farmacia en la zona.
Canarias
Dispone que, si es necesario dar un mejor servicio a un núcleo de población, podrá fijarse el emplazamiento al autorizarse una nueva oficina de farmacia.
Islas Baleares
Se dispone que la Consejería de Sanidad y Consumo podrá delimitar la ubicación cuando en la autorización se haya atendido a plazas turísticas y de segunda residencia y en núcleos de población de 750 o más habitantes. En este último caso, la Consejería, oído el Colegio de Farmacéuticos, podrá determinar la ubicación, lo que será acertado si realmente se tiene en cuenta «asegurar la mejor atención farmacéutica», tal como indica la norma.
Aragón
Dispone que en las zonas de salud con más de un municipio se ubicará en uno que carezca de ella o, si la tiene, mantenga la proporción de habitantes que corresponda al tipo de zona.
Galicia
Determina que la Consejería de Sanidad fijará la delimitación territorial concreta, dentro de la zona, en que podrá ubicarse la nueva oficina de farmacia.
En las dos primeras comunidades autónomas comentadas, Cataluña y País Vasco, existen normas más o menos acertadas a las que hay que atenerse. En las otras existe una discrecionalidad casi total a favor de la Administración Sanitaria, que si bien en teoría sería ideal en aras de buscar el mejor servicio a la población, en la práctica puede tener connotaciones muy diferentes.
Distancia a las oficinas de farmacia establecidas
La Ley 16/1997 mantiene la distancia de 250 metros tanto del derogado Real Decreto-Ley 11/1996 como del Real Decreto 909/1978, también derogado, pero admite la modificación por parte de las comunidades autónomas en función de la densidad de población. Hay que destacar que parece un acierto la fijación de los 250 metros, ya que fue la distancia establecida en 1941, se disminuyó levemente en 1957 y se restableció en 1978, manteniéndose en las últimas disposiciones: mantenerse más de 50 años como norma general sin que casi hayan surgido críticas dice mucho en favor del acierto en la fijación de la distancia de 250 metros.
La posible modificación ya se utilizó en las disposiciones de 1941 y 1957 para disminuirla en función del número de habitantes (200 y 150 la primera y 175 y 150 la segunda) y para aumentarla a 500 metros en la de 1978 para los núcleos de población de 2.000 habitantes en el caso de excepción 3.1.b).
La norma estatal no distingue entre oficinas de farmacia de la misma o diferente zona farmacéutica. Las comunidades autónomas han tomado diferentes decisiones:
250 m, sea o no de la misma zona o sin especificarlo: Cataluña, Extremadura, Madrid, Cantabria, Valencia, Asturias.
150 m: Castilla-La Mancha, en todos los casos.
250 m: que podrá rebajarse a 150 m en función de la densidad de población en Murcia.
250 m: en Aragón, que podrán reducirse a 225 m cuando se justifique la inexistencia de local a más de 250 metros.
250 m: para las de menos de 10.000 habitantes, siendo de 200 m para las de 10.000 a 15.000, y de 150 m para las de más de 15.000 habitantes en Navarra.
250 m: en general y 500 m para la excepción mantenida del artículo 3.1.b) del Real Decreto de 1978 en La Rioja.
250 m: en general y 400 m para entidades de población con por lo menos 2.000 habitantes en Galicia.
250 m: en general y 1.000 m para las zonas especiales en Canarias.
250 m: en general y 1.000 m para los núcleos de 750 o más habitantes en las Islas Baleares.
250 m: para las zonas urbanas y semiurbanas en Castilla y León, que en las urbanas se aumenta a 350 m para las establecidas en zona distinta; para las zonas rurales se disminuye a 150 metros.
250 m: en general en el País Vasco, pero que puede reducirse a 225, 200, 175 o 150 m cuando la densidad poblacional sea de 4.000 a 7.500, de 7.501 a 10.000, de 10.001 a 12.000 o superior a 12.000 habitantes/km2 , respectivamente.
Como se observa, se mantienen en general los 250 m, sin distinción entre zonas, y sólo Castilla y León amplía a 350 m en zonas urbanas respecto a las establecidas en zona distinta. En algunos casos, el módulo se disminuye a 150 m, sólo con carácter general en Castilla-La Mancha y para casos concretos en Murcia y Castilla y León. Este mínimo coincide con el mínimo adoptado en determinados casos en los Decretos de 1941 y 1957. Consecuencia de lo expuesto es la casi unánime aceptación de los 250 m como distancia máxima y los 150 m como mínima, a excepción de dos casos concretos: aquél en que se mantienen los 500 m para el antiguo caso de excepción 3.1.b) (La Rioja y Galicia), y el de 1.000 m que establecen Canarias para las zonas especiales y las Islas Baleares para núcleos de 750 o más habitantes.
Dos casos merecen comentario aparte por su singularidad: Navarra, en la disposición en suspenso, establecía distancias que disminuían al aumentar el número de habitantes de la entidad local, probablemente por entender que con más habitantes existe también mayor densidad poblacional; el País Vasco lo reconoce explícitamente puesto que reduce las distancias en función de dicha densidad. En ambos casos pueden alcanzarse los 150 metros. Son decisiones interesantes que tal vez podrían estudiar las demás comunidades autónomas.
Distancia a los centros sanitarios
La Ley 16/1997 permite fijar distancias entre las oficinas de farmacia y los centros sanitarios sin dar ni tan siquiera una orientación. Lo deja en manos de las comunidades autónomas.
Cataluña
Fue la primera Comunidad que ya en 198316 establecía para el territorio de su jurisdicción la prohibición de instalar una nueva oficina de farmacia a menos de 225 m de un centro de asistencia primaria (CAP) dependiente de la propia Generalitat, que fue recurrida sin resultado ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sentencia de 20 de julio de 1989) y ante el Tribunal Supremo (Sentencia de 13 de junio de 1991) por no contravenir la del Tribunal Constitucional (Sentencia 83/1984, de 24 de julio), que admite que «se dicten válidamente, incluso después de la entrada en vigor de la Constitución, normas complementarias a las anteriores». Se refiere concretamente al Real Decreto 909/1978.La Ley de ordenación catalana en su artículo 6.7.b) lo ha recogido disponiendo que las oficinas de farmacia no podrán establecerse a menos de 225 m de un CAP «cabecera de área básica», que en caso de tratarse de oficina de farmacia única se reducirá a 125 metros. Lo comentábamos extensamente en un trabajo anterior17 señalando las inconcreciones puntuales.
País Vasco
Establece 150 m al centro sanitario más próximo, dependiente del Servicio Vasco de Salud/Osakidetza.
Extremadura
Fija 250 m respecto a los «centros sanitarios».
Navarra
Disponía 150 m a un centro de salud de zona básica, un centro hospitalario o un ambulatorio de especialidades de titularidad pública, que no se aplica cuando se trata de farmacia única.
Castilla-La Mancha
También exige los 150 m a un centro sanitario público, de financiación pública o concertado, pero tampoco cuando sea única.
Murcia
La fija en 200 m y aclara que es a centro sanitario, en funcionamiento o en fase de proyecto, de titularidad pública o concertado, que realice prescripción de recetas y en el que de forma sistemática se desarrollen actividades relacionadas con los cuidados de la salud. Si la oficina de farmacia es única, permite disminuir la distancia a 125 m.
Castilla y León
Acepta los 250 m a un centro sanitario comprendido en su servicio sanitario, de asistencia extrahospitalaria u hospitalaria con consultas externas, o dotado de servicios de urgencia, que se extiende a los solares donde esté proyectada oficialmente la construcción. Si existe ya una oficina de farmacia a menor distancia, se permite que la nueva acorte la general, pero respetando la de aquélla. En zonas rurales el módulo se reduce a 150 m. No se pone limitación cuando la oficina de farmacia es única.
Canarias
Acepta en principio los 250 m, como norma general, a los centros asistenciales públicos, pero excepcionalmente permite disminuirlos a 125 m mediante orden del consejero competente, en especial a los de farmacia única.
Cantabria
Acepta también los 250 m a los centros públicos de asistencia sanitaria con consultas externas o dotadas de servicios de urgencia. No rige en las zonas con una única oficina de farmacia.
La Rioja
También acepta los 250 m a centros sanitarios públicos y tampoco regula la distancia en los casos de oficina de farmacia única.
Valencia
Establece igualmente los 250 m a centros sanitarios dependientes de la Consejería de Sanidad.
Asturias
También acepta los 250 m a centros sanitarios públicos o privados de asistencia extrahospitalaria u hospitalaria, con consultas externas o dotados de servicios de urgencia, estén funcionando o en fase de construcción. Es libre en los casos de oficina de farmacia única.
Islas Baleares
Acepta también los 250 m a hospitales, centros de cirugía ambulatoria y centros de salud del sector público, estén en funcionamiento o en fase de construcción.
Madrid
Sólo indica 150 m a los centros de atención primaria o especializada.
La distancia se refiere siempre a un centro de salud o sanitario del sector público, pero es curioso que algunas comunidades autónomas, tal vez por experiencia en procesos litigiosos, procuren definirlo, creando con ello más problemas interpretativos
Aragón
Exige 150 m a los centros sanitarios públicos de asistencia extrahospitalaria u hospitalaria con consultas externas o servicios de urgencia, pertenecientes al Sistema Nacional de Salud, que no regirá en municipios con una única oficina de farmacia.
Galicia
Exige 250 m a un centro público de asistencia sanitaria.
La norma que ideó Cataluña, y que admite la Ley estatal, ha sido adoptada por todas las comunidades autónomas que, con pocas excepciones, aceptan los 250 m. Habría que plantearse si existen diferencias tan importantes entre las comunidades para no permitir la unificación de la norma y la aceptación de un módulo idéntico por parte de todas, por ejemplo los 250 m.
La distancia se refiere siempre a un centro de salud o sanitario del sector público, pero es curioso que algunas comunidades autónomas, tal vez por experiencia en procesos litigiosos, procuren definirlo, creando con ello más problemas interpretativos. Cataluña habla de centro de asistencia primaria «cabecera de área básica»; País Vasco de un centro sanitario «dependiente del Servicio Vasco de Salud»; Navarra concretaba en la norma aplazada, a un centro hospitalario (no parece contemplarse en Cataluña) o a un ambulatorio de especialidades de titularidad pública; Murcia, que el centro sanitario ha de ser público o concertado, que esté «en funcionamiento o en fase de proyecto» y que realice «prescripción de recetas»; Madrid, centros de atención primaria o especializada; Castilla y León, Cantabria, Asturias y Aragón exigen consultas externas o servicios de urgencia, etc.
No existe, pues, unanimidad en la definición de centro sanitario, aunque parece que en general ha de referirse a un centro de titularidad pública o concertado, sea hospitalario o extrahospitalario, pero que disponga de servicio de urgencias y/o consultas y prescripción de medicamentos mediante receta. Es bastante general la no exigencia de distancia mínima cuando se trata de una sola oficina de farmacia, pero en alguna comunidad autónoma se establece una distancia límite, posición tal vez acertada si se piensa en un futuro en que pueda autorizarse una segunda oficina de farmacia. Sólo Murcia prevé un centro sanitario «en proyecto», y Asturias «en fase de construcción». Parece acertado, aunque puede ser difícil la medición ya que exige el conocimiento por parte del interesado de los planos que la Administración responsable del proyecto debiera facilitarle (hay que pensar que como mínimo haya salido a información pública el proyecto y no se modifiquen los accesos antes de la ejecución). En un solo caso, el de Castilla y León, si ya existe una oficina de farmacia a menor distancia de la exigida a un centro sanitario, se permite que la nueva que se autorice pueda acercarse hasta igual distancia, sin rebasarla, manteniendo naturalmente la distancia obligada respecto a la oficina de farmacia existente. Islas Baleares introduce un nuevo elemento junto a hospitales y centros de salud, los «centros de cirugía ambulatoria», hoy en fase de expansión.
También parecería acertado un acuerdo o armonización para evitar dudas y pequeñas diferencias cuando se observa una práctica unanimidad de conceptos. Tal vez a través del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud pudiera alcanzarse tan deseable armonización.
Excepción singular
Es singular la de las Islas Baleares, que dispone que la Consejería de Salud balear podrá iniciar de oficio el procedimiento para autorizar una oficina de farmacia en el campus de la universidad y en los aeropuertos de Menorca e Ibiza, sin sujetarse a los módulos de habitantes y distancias mínimas exigidas. Probablemente podía ahorrase lo de distancias, por lo menos en lo referente a los aeropuertos, a menos que se prevea la posibilidad de autorización de más de una. En principio parece acertado el inicio del procedimiento de oficio si se sujeta a la libre concurrencia. *
Bibliografía y notas
1. Llei 31/1991, de 13 de diciembre (DOGC de 8 de enero de 1992 y BOE de 6 de febrero), de Ordenación Farmacéutica de Cataluña.
2. Ley 11/1994, de 17 de junio (BOPV de 15 de julio), de Ordenación Farmacéutica de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
3. Ley 3/1996, de 25 de junio (DOE de 2 de julio y BOE de 9 de agosto), de Atención Farmacéutica de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
4. Ley 4/1996, de 26 de diciembre (DOCM de 10 de enero de 1997 y BOE de 24 de febrero), de Ordenación Farmacéutica de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, modificada por Ley 4/1998, de 9 de junio (DOCM del 19 y BOE de 29 de julio).
5. Ley 3/1997, de 28 de mayo (BORM de 25 de junio y BOE de 15 de octubre), de Ordenación Farmacéutica de la Región de Murcia.
6. Decreto 199/1997, de 9 de octubre (BOCL del 13 de octubre), por el que se establece la planificación farmacéutica, el régimen jurídico y el procedimiento para la autorización de apertura de oficinas de farmacia en la Comunidad de Castilla y León.
7. Decreto 258/1997, de 16 de octubre (BOC de 3 de noviembre), por el que se establecen los criterios específicos de planificación y ordenación farmacéutica.
8. Ley 8/1998, de 16 de junio (BOLR del 20 y BOE de 1 de julio), de Ordenación Farmacéutica de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
9. Ley 6/1998, de 22 de junio (DOGV del 26 y BOE de 21 de julio), de Ordenación Farmacéutica de la Comunidad Valenciana.
10. Decreto 27/1998, de 18 de junio (BOPA del 19 de junio), de ordenación de oficinas de farmacia y botiquines del Principado de Asturias. El Colegio de Farmacéuticos interpone recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Asturias. Acófar 1998; 370: 4.
11. Ley 7/1998, de 12 de noviembre (BOIB del 21 y BOE de 15 de diciembre), de Ordenación Farmacéutica de las Islas Baleares.
12. Ley 19/1998, de 25 de noviembre (BOCM de 3 de diciembre y BOE de 25 de mayo de 1999), de Ordenación y Asistencia farmacéutica de la Comunidad de Madrid.
13. Ley 4/1999, de 25 de marzo (BOA de 6 de abril y BOE del 21), de Ordenación Farmacéutica para Aragón.
14. Ley 5/1999, de 21 de mayo (DOG del 26 y BOE de 17 de junio), de Ordenación Farmacéutica.
15. Bonet F. Análisis jurídico comparado de la ordenación farmacéutica en España y en países de organización territorial similar. Tesis doctoral. Universidad de Barcelona, 1998: 133-134 y 213.
16. Decret 86/1983, de 3 de marzo (DOGC del 16 de marzo), por el que se prohíbe el establecimiento de oficinas de farmacia a menos de 225 m de los centros de asistencia primaria dependientes de la Generalitat.
17. Bel E, Suñé JM. Estudio crítico de la Ley de Ordenación Farmacéutica de Cataluña (II). La oficina de farmacia (2.ª parte). Offarm 1993; 12 (2): 63-69.