La seguridad en juego
En este trabajo se analiza la importancia de que las Administraciones, los medios informativos, las empresas y las instituciones públicas, en general, desarrollen buenas prácticas de comunicación de riesgos para la salud de la población. Los casos de las «vacas locas» en el Reino Unido y las dioxinas en Bélgica dan pie a este comentario.
Amenudo, como individuos en nuestra vida cotidiana (consumidores, pacientes, ciudadanos, etc.) estamos sujetos a abundantes limitaciones de información que nos dificultan la toma de decisiones informadas. Esta situación puede impactar muy considerablemente sobre nuestras pautas de consumo, así como en nuestra salud. Sin embargo, la información sanitaria y alimentaria es considerada como un bien público, y dado que el mercado, de por sí, no ofrece toda la información deseable sobre algunos riesgos importantes para la salud, es necesario que un tercer agente satisfaga esa necesidad de información de la población. Ello justifica la intervención pública, ya sea a través de agencias de control alimentario y/o instituciones dedicadas a la vigilancia epidemiológica. Normalmente estas entidades realizan la evaluación de los riesgos, así como, si procede, la comunicación al respecto, ya sea directa, pronunciándose de forma pública al respecto, o indirecta, a través del ejercicio de su poder regulador mediante el etiquetaje de los productos en cuestión. Los demás agentes que intervienen en el proceso de comunicación de riesgos suelen tener sus intereses: empresas o productores interesados en aumentar sus ventas, lobbies de ecologistas, asociaciones de consumidores, grupos religiosos, etc., que pretenden influir en la opinión pública.
RETOS DE LA COMUNICACIÓN DE RIESGOS
La comunicación de riesgos consiste en suministrar información sobre riesgos a los individuos para que tomen «decisiones más informadas». Pero en ocasiones la decisión informada es una utopía y la comunicación acaba derivando en cierto paternalismo estatal. Ni siquiera el agente más informado tiene información perfecta sobre los riesgos para la salud; a lo máximo que se puede aspirar es al conocimiento de la información pública existente en el caso de que esta se comunique con cierta efectividad.
Los riesgos alimentarios y aquellos derivados de la utilización de nuevas tecnologías antes desconocidas (como es el caso de la biotecnología o los casos de «vacas locas») constituyen un ámbito de aplicación paradigmático en el que estudiar el papel de la provisión de nueva información sanitaria. Dado que la población, en general, tiene un elevado desconocimiento de lo que implican determinadas innovaciones, son normales las reacciones de alarma ante determinadas noticias. Precisamente en este artículo se examinarán de forma detallada aquellos riesgos que conllevan una reacción alarmista. En particular, se han tomado como ejemplo de estudio las noticias relacionadas con la alimentación que recientemente se han visto acompañadas de escándalo por la manera en que han sido comunicadas, influyendo en la conducta de los ciudadanos de forma no siempre racional.
La cuestión de fondo es: ¿cómo debe transmitirse la información sobre riesgos sanitarios? Las autoridades sanitarias se sienten con la obligación de ofrecer una información contrastada y completa. Pero a su vez, esta información es procesada con criterios no siempre racionales. La comunicación debe, por tanto, estar guiada por la prudencia, para evitar que ofrecer más información comporte una reacción no deseada. Ésta es una responsabilidad ética de los comunicadores en salud, que cobra si cabe más importancia ante el impresionante crecimiento en número de las fuentes de información sanitaria. Desde el propio Ministerio de Sanidad se reconoce que la proliferación de fuentes de información podría traducirse «en expectativas y demandas de la población, en ocasiones poco adecuadas». En otras ocasiones, como sucede en el caso de la información sobre el tabaco, ésta va dirigida sobre todo a colectivos de población muy específicos (la población menor de edad), especialmente vulnerable.
EL CONCEPTO DE RIESGO
El concepto del «riesgo» hace referencia no sólo a lo que podría definirse como «riesgo ecológico», sino también a un riesgo más general, asociado a la manera en que la sociedad actual reacciona frente a los posibles daños que el futuro incierto puede entrañar. Como individuos, demandamos seguridad y tenemos aversión a la incertidumbre asociada con fenómenos cuyas consecuencias no podemos predecir. Por ello es importante, a la hora de analizar el comportamiento de la sociedad frente a los riesgos nuevos, conceptuar las diferentes dimensiones del riesgo.
La primera es la dimensión temporal. Muchas de las decisiones tomadas en el presente entrañan un riesgo potencial en el futuro, y a veces tienen incluso consecuencias irreversibles. La segunda dimensión se refiere a los hechos y también se conoce como dimensión factual. Los científicos delimitan actualmente dos parámetros: lo que es «conocido» a través de hallazgos científicos y lo «no conocido», que analizan mediante estimaciones probabilísticas. Ello a menudo deja espacio para la manipulación informativa por parte de aquellos agentes que tienen un interés específico en distorsionar la percepción de determinados riesgos. Finalmente, destaca la dimensión social. En la medida en que muchas decisiones de riesgo son adoptadas por agentes de la sociedad diferentes del propio individuo, estas decisiones son a menudo percibidas como arriesgadas y extrañas.
Teniendo en cuenta estas tres dimensiones y sus interrelaciones, está claro que no se puede definir el riesgo simplemente como objetivo o subjetivo, sino que se debe tener en cuenta el contexto general a la hora de tomar decisiones, si bien no cabe duda de que es posible una desconexión entre el riesgo objetivo y el subjetivo, hecho que a su vez plantea la necesidad de ofrecer información al individuo.
En el ámbito de los servicios sanitarios y el consumo de alimentos, los avances de la ingeniería genética llevan al desarrollo de nuevos procesos en los que aparecen nuevos riesgos --en algunos casos se trata simplemente de «riesgos virtuales»-- y es necesario ofrecer una información al respecto. La comunicación oficial de riesgos es necesaria, ya que en su ausencia, una información no sustentada por la Administración puede acabar en manos de los ciudadanos, provocando reacciones equivalentes al suministro de una información alarmista. Éste ha sido el caso de los productos genéticamente manipulados en la Unión Europea o de la manipulación genética en Estados Unidos. No obstante, en otros casos como el de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB), el «culpable» apuntado por la sociedad ha sido el Gobierno, debido a que la decisión del cambio en la fabricación de los piensos para animales fue unilateral
Si la información es un bien público, la provisión de información sobre los
riesgos para la salud de determinados productos o procesos debe estar
sustentada en datos científicos rigurosos
EL CASO DE LA ENCEFALOPATÍA ESPONGIFORME BOVINA (EEB)
Uno de los principales temas de debate distinto pero no distante de las alarmas alimentarias recientes es la difusión de aquellos riesgos que pueden derivarse de avances científicos, muchos de los cuales son desconocidos. A menudo, tanto de los estudios científicos como de las conclusiones de las encuestas de opinión más recientes se puede concluir que los científicos y los medios de comunicación deben potenciar la comunicación social para que los ciudadanos tengan información realista sobre lo que puede esperarse de las vacunas, los trasplantes, la investigación oncológica u otros avances médicos. Para evitar conductas alarmistas, es muy importante aclarar a los consumidores que las aplicaciones de los nuevos avances científicos tanto en el ámbito sanitario como en el alimentario requieren unos controles de seguridad para el ser humano y el medio ambiente muy exigentes. De la experiencia de los distintos casos de alarmas alimentarias cabe destacar las siguientes reacciones sociales:
La percepción selectiva
En el caso de la EEB, la obstrucción y marginalización de la evidencia científica y la intimidación de científicos en relación con el tema fueron algunos de los principales errores de comunicación de los Gobiernos, que expusieron así a la sociedad a una sola parte de la evidencia científica. Ello puede tener consecuencias irreparables como la estigmatización del consumo de determinados productos.
Incertidumbre
Dado que la causa de la EEB no se ha determinado definitivamente (el prion sigue siendo una teoría) y la relación entre la EEB y la enfermedad de Creuztfeldt-Jacob no se ha probado, buena parte de la sociedad ha percibido una incertidumbre evitable con el «no consumo». A finales de la década de los setenta se permitió a los ganaderos trabajar con piensos de una composición diferente de la habitual porque el proceso de producción resultaba más barato. Nadie imaginó --ni tenía la posibilidad científica de hacerlo-- las posibles consecuencias que dicho cambio podría generar en el futuro. Aunque se podía pensar que existía un riesgo para la salud humana a raíz de la EEB, nadie podía anticipar la envergadura de esta posible transmisión.
Errores
Muchas de las afirmaciones de los Gobiernos (como que el ganado vacuno era el último hospedador de la EEB, que la EEB no podía atravesar la barrera de las especies, etc.) contribuyeron a la desestabilización de la sociedad en relación con la percepción de los riesgos. Famoso fue el consejo de la entonces ministra de Sanidad española, Celia Villalobos, de «no hacer caldo con huesos de vacuno».
Rechazo al conocimiento
Diversos Gobiernos decidieron no investigar el posible riesgo humano derivado de la EEB. La insistencia de muchos de ellos en negar la posible relación parece, retrospectivamente, orientada a asegurar y convencer no sólo a los consumidores, sino también a los propios ejecutivos, de que tal riesgo no existía.
El secretismo
Todas las deliberaciones y decisiones tomadas por los Gobiernos en relación con la crisis de las «vacas locas» se adoptaron en un ambiente de secretismo. Los comités científicos discutían a puerta cerrada y el Gobierno no hizo esfuerzo alguno por informar al público de las diferentes posibilidades o incluso de la evolución del tema. Estos tres argumentos nos ayudan a comprender la evolución de la percepción de los riesgos por parte de la sociedad. Todos ellos han influenciado peyorativamente ciertas presuposiciones sobre la comunicación entre Gobierno y sociedad y sobre su rol en relación con el bienestar y la salud publica.
POLÍTICA DE INFORMACIÓN Y EVIDENCIA
Los riesgos muy publicitados tienden a estar sobrevalorados por parte de la población y la divergencia entre el riesgo objetivo y el riesgo percibido debe corregirse desde la óptica de la política pública. Si la información es un bien público, la provisión de información sobre los riesgos para la salud de determinados productos o procesos debe estar sustentada en datos científicos rigurosos. Éste es el principio que se denomina principio de precaución o de «aprender y luego actuar». Este principio se desarrolló en la conferencia de Río y ha sido adoptado recientemente por la Comisión Europea. Antes de aprobar una nueva tecnología, se requiere evidencia científica que pruebe que no comporta riesgos para la salud. Este principio puede tener un impacto significativo en la innovación científica, dado que puede retrasar la innovación o puede, en el ámbito de determinados productos alimentarios, estigmatizar su consumo (éste es el caso de la carne en Reino Unido).
Cuando se habla de la crisis de las vacas locas, es inevitable pensar en ese país. A raíz de la epidemia de la EEB, se pusieron de manifiesto los errores de la política de comunicación de riesgos del Gobierno durante el período que va desde 1986 hasta 1996. El Ministerio de Agricultura británico daba preferencia a la protección del la industria ganadera y agroalimentaria, frente a la salud pública. Esta última se consideraba exclusivamente un menester del Ministerio de Sanidad. La comunicación entre ambos ministerios era prácticamente nula. Esto explica que el de Sanidad no fuese informado de la existencia de un problema en el ganado vacuno pero «sin repercusiones en el ámbito humano» hasta marzo de 1988.
En Europa se han registrado casos de EEB en casi todos los países (tabla I). El ejemplo paradigmático es el de Reino Unido, con un número de casos en aumento, si bien parece ser que en los últimos años esta cantidad ha decrecido sustancialmente. No obstante, dado que el riesgo de enfermedad, según los datos científicos conocidos, puede tener efectos a largo plazo, no puede afirmarse con rotundidad su erradicación. España creó un registro de casos de la enfermedad de Creutzfeldt-Jacob (ECJ) en 1995 y se tienen datos desde 1993. No se ha identificado ningún caso de ECJ relacionada con la EEB; todos los casos corresponden, según fuentes oficiales, a la forma clásica de la enfermedad y tan sólo 3 a la forma yatrogénica, es decir, que fueron causados por implantes anteriores a 1989.
Es difícil saber identificar el riesgo real de la enfermedad. De la probabilidad observada se puede afirmar que en Cataluña se ha identificado el 18% de los casos de España (una tasa de 1,1 por mil). No obstante, es en el País Vasco, con una prevalencia del 1,4 por mil, donde en términos relativos ha sido mayor, aunque en términos de distribución no alcance el 10% de los casos. Tres comunidades con un número considerable de casos fueron Madrid y Valencia (13% del total respectivamente) y Andalucía (10% del total).
OPINIÓN PÚBLICA Y EVIDENCIA SOBRE EL IMPACTO DE LA COMUNICACIÓN DE RIESGOS
En julio de 1999, cuando en el barómetro del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) se preguntó sobre la posible variación en los hábitos alimentarios, la respuesta más común fue, en un 77%, ninguna variación, mientras que un 21% de los encuestados declaraba haber modificado sus hábitos (fig. 1). Esto es significativo para determinar la confianza de los consumidores respecto a los productos que disponen para su consumo.
Fig. 1. Porcentaje de población que ha variado sus costumbres alimentarias a partir de las alarmas más recientes
Confianza en la política de riesgos alimentarios
Los resultados de la figura 1 ponen de manifiesto que el impacto de la comunicación de riesgos es limitado a largo plazo. Ello se confirma si se analizan otras cuestiones: el 90% no ha variado su consumo de carne de vaca. No obstante, el 32,5 y el 50% de la población se mostraba convencido de que los incidentes alimentarios volverían a ocurrir. Ello puede indicar que la población percibe cierta incertidumbre ante este tipo de situaciones. Más de la mitad de la población encuestada teme que ocurrirán más contaminaciones alimentarias a gran escala y esto determina la conciencia de los consumidores de la imposibilidad de la eliminación del riesgo en el ámbito alimentario, como también el conocimiento de la libertad fronteriza de la Unión Europea, por lo que un caso de contaminación alimentaria concreta en un país tiene un riesgo elevado de difusión por el resto de la Unión.
Pero la desconfianza aparece cuando se observa que un 16% de la población verifica ahora más que antes el origen de los alimentos. Este hecho puede estar directamente relacionado con la determinación territorial de los escándalos alimentarios, por una parte, y por otra, con la actual moda de consumir productos naturales, sin aditivos, sin modificaciones genéticas, sin tratamientos de irradiación, etc. Otro punto a destacar es que un porcentaje aproximado del 50% de la población española ya controlaba el etiquetado antes de estas alarmas alimentarias, por lo que este control no tiene por qué indicar obligatoriamente un rechazo de determinados productos, sino simplemente una metodología de elección correcta por parte de un sector de los consumidores. Resulta interesante observar que la confianza varía sustancialmente por países. La tabla II sugiere que los consumidores españoles confían en los sistemas de producción, conservación, distribución y regulación de su país, en mucho mayor grado que en los del resto de países europeos. Por otra parte, la tabla III sugiere que los consumidores valoran la actuación de las Administraciones, más la de las Administraciones regionales o locales que la de las estatales, pero la encuentran insuficiente ya que pocas personas la valoran como muy buena. Las asociaciones de consumidores y ecologistas salen mejor paradas pero presentan el mismo problema.
Nivel de información
Casi la mitad de los encuestados cree que la administración no controla adecuadamente los productos que se encuentran en el mercado español. Un 22% de los encuestados se cree mal informado y considera que esta desinformación es la que provoca su desprotección frente a los posibles abusos de industrias y comercios. Casi la mitad de los encuestados valora negativamente el control que lleva la administración respecto a la lucha contra el fraude en los productos alimentarios. Más de un 10% de la población no valora muy positivamente la actuación de la Administración en referencia a ninguno de los aspectos evaluados. La calidad y la publicidad son temas de debate social, ya que la mitad, de la población opina que ya hay bastante control y la otra mitad que este control es insuficiente. Entre las medidas que la población cree que deben tomarse destacan la inspección y las sanciones, pero también la regulación y la provisión de información (fig. 2).
Fig. 2. Medidas de política de riesgos
Población que ha sufrido un riesgo
Un 3,5% de la población declaraba haber sido ella o su familia víctima de algún problema o intoxicación alimentaria en el último año. Los casos se repartían entre intoxicación en restaurantes, por alimentos precocinados y por alimentos cocinados en casa. La mayoría de las contaminaciones alimentarias son debidas a la mala manipulación de los alimentos en el sector restauración o en casa del consumidor. La principal causa es que no se mantienen las temperaturas correctas de conservación y manipulación alimentaria o que no se observan las condiciones de higiene absolutamente imprescindibles a la hora de manipular los alimentos.
Opinión pública reciente
Con el paso del tiempo, la percepción de las noticias por parte de la población va cambiando. Según una encuesta barómetro del CIS realizada en 2001, la mitad de la población se consideraba bien informada en relación con el fenómeno de las vacas locas y creía saber lo que debía hacer al respecto, mientras que aproximadamente un 30% de la población no creía tener la información suficiente como para tomar decisiones respecto a su alimentación en lo tocante a la cuestión de la EEB.
En cualquier caso, el impacto del escándalo de las vacas locas sobre la conducta de la población fue muy significativo (fig. 3). Aproximadamente la mitad de los consumidores españoles, según esta encuesta, cambió sus hábitos alimentarios, abandonando o reduciendo el consumo de carne de vaca y derivados, e incrementando el de pescado y carnes distintas de la de vacuno. En el año 2001, la confianza de los consumidores en el control estatal y europeo de la calidad de los productos alimentarios era baja: aproximadamente un 30% de la población confiaba poco en él y otro 30% simplemente no confiaba. En cambio, cerca de un 20% de la población confiaba bastante, pero eran muy escasos los encuestados que confiaban mucho.
Fig. 3. Impacto en la conducta de la población
Conclusiones
Existe una distancia entre lo que la población percibe como riesgo y el riesgo objetivo que los avances científicos identifican en determinadas enfermedades. Este fenómeno se conoce como sesgos de percepción. La población se enfrenta a la toma de decisiones sobre riesgos que desconoce, sobre los que cuenta con una información ambigua. Ello ocasiona conductas alarmistas. Un caso paradigmático ha sido la EEB, que se inició en el Reino Unido, país en el que también se ha detectado la mayor parte de los casos. Los resultados de la encuesta del CIS de 1999 indican que los consumidores consideran insuficiente la regulación de la Administración en el ámbito alimentario y muestran desconfianza hacia los sistemas de protección. La misma proporción de consumidores cree que la Administración ha de actuar más controlando el fraude. Más de la mitad de la población encuestada teme que se producirán más contaminaciones alimentarias a gran escala. Posteriormente al escándalo de las vacas locas, aproximadamente la mitad de los consumidores españoles, según esta encuesta, cambiaron sus hábitos alimentarios, de manera que dejaron de consumir o redujeron sustancialmente su consumo de carne de vaca y derivados e incrementaron el consumo de pescado y carnes alternativas.
No obstante, con el paso del tiempo esta conducta ha ido variando. En la última encuesta del CIS, la mitad de la población se siente bien informada con respecto al tema de las vacas locas, ya que tiene la percepción de saber lo que ha de hacer al respecto. Pero aproximadamente un 30% de la población no cree disponer de información suficiente como para tomar decisiones con respecto a su alimentación en lo relativo a la enfermedad de las vacas locas.
De los resultados del trabajo se pueden sacar dos conclusiones. La transmisión de información debe ofrecerse en un marco contextual en el que los consumidores conozcan no solamente que se ha producido un riesgo sino el riesgo en relación a otros riesgos que asumen. Los medios de comunicación, como agentes amplificadores de estos riesgos percibidos, desempeñan un papel fundamental en la comunicación de riesgos. Finalmente, la población percibe la necesidad de que se mejore la regulación sobre protección frente a riesgos, para garantizar su seguridad, y de que se le ofrezca una comunicación más rigurosa y completa, a fin de que lo que es un bien público se distribuya como tal, siguiendo principios de prudencia y precaución para evitar conductas alarmistas pero sin caer en el paternalismo. *