La autora revisa, desde las perspectivas administrativa y penal, las faltas graves y muy graves, infracciones o delitos que pueden dar lugar a una sanción de inhabilitación profesional del farmacéutico, apoyándose en sentencias emitidas al respecto por distintos tribunales.
En el Código Deontológico Farmacéutico se define al farmacéutico como un profesional del medicamento al servicio permanente de la sociedad, y se establece como uno de sus deberes cumplir con la legislación que rige el ejercicio de la profesión en cualquier modalidad.
FALTAS, INFRACCIONES Y DELITOS
La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad dispone que las infracciones en materia de sanidad serán objeto de las sanciones administrativas correspondientes, previa instrucción de oportuno expediente, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan concurrir. En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de delito, la Administración pasará el tanto de culpa a la jurisdicción competente y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme. Si no se estima la existencia de delito, la Administración continuará el expediente sancionador tomando como base los hechos que los tribunales hayan considerado probados. En ningún caso se impondrá una doble sanción por los mismos hechos y en función de los mismos intereses públicos protegidos.
A tenor del artículo 25.1 de la Constitución Española se sitúa en pie de igualdad la categoría de delitos, faltas e infracciones administrativas, determinando el reconocimiento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración. En el moderno Estado Social y Democrático de Derecho, tan sólo se justifica aquella potestad sancionadora que se muestre acorde con el global de los principios y garantías tanto materiales como procedimentales que el propio Texto Fundamental proclama. En la actualidad puede decirse que los ilícitos y las sanciones adjetivadas como «administrativas» tienen naturaleza fundamentalmente penal debido a la quiebra que a la doctrina de la división de poderes supone el hecho de que la Administración detente un poder sancionador (sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1981).
Infracción administrativa
Por infracción administrativa ha de entenderse aquel comportamiento contraventor de lo dispuesto en una norma jurídica al que se apareja una sanción consistente en la privación de un derecho o bien, y que no aparece calificado en el ordenamiento jurídico como delito o falta; aplicándose los principios penales materiales y procesales penales al ámbito de la potestad sancionadora de la Administración; principios tales como el de reserva de ley penal, el de tipicidad de las infracciones y sanciones, el de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras, el de culpabilidad, el de proporcionalidad entre infracción y sanción.
Por lo que se refiere al ámbito del Derecho Farmacéutico, el Real Decreto 1410/1977, de 17 de junio, sobre faltas y sanciones a los farmacéuticos titulares de oficinas de farmacia en su actuación con la Seguridad Social, desarrolla lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley General de la Seguridad Social. Cabría preguntarse sobre la legalidad o no del mismo, por ser anterior a la Constitución, y al respecto hemos de contestar que el principio de legalidad no opera con tal rigidez que imponga que una ley formalmente agote absolutamente la descripción de infracciones y sanciones, sin dejar espacio alguno a desarrollo reglamentario posterior, y se ha de entender como excepción la admisibilidad de los reglamentos independientes aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de la Constitución Española. Así pues, en el citado real decreto se sanciona cualquier infracción que los farmacéuticos titulares de oficinas de farmacia cometan por sí o a través de sus dependientes, en relación con la dispensación de recetas de la Seguridad Social y a las demás obligaciones que con la misma puedan tener.
Criterios de graduación
En el artículo 3 del Real Decreto 1410/1977, de 17 de junio, se disponen criterios de graduación, por lo que se refiere a los efectos de la sanción, en función de la perturbación administrativa o el perjuicio económico ocasionado a la Seguridad Social, del perjuicio asistencial o económico originado a los beneficiarios, del volumen de la facturación a la Seguridad Social por la oficina de farmacia y demás circunstancias que puedan agravar o atenuar la infracción cometida. En el párrafo segundo establece que se aplicará el grado máximo a las faltas cometidas en connivencia con otras personas. Posteriormente la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986 viene a confirmar dichos criterios en su articulado.
SANCIONES
De conformidad a lo preceptuado en el artículo 7 del citado Real Decreto 1410/1977, de 17de junio, cuando en la localidad de que se trate exista otra oficina de farmacia o su inhabilitación no origine un trastorno para la buena marcha de la Seguridad Social o perjuicio para las personas protegidas, puede imponerse, en lugar de una sanción económica, la sanción de inhabilitación para el despacho de recetas de la Seguridad Social en los supuestos de faltas graves o muy graves. Las faltas graves se sancionarán con un mínimo de 15 a 30 días naturales y, como máximo, con una inhabilitación de 180 días naturales. Las faltas muy graves se sancionarán en su grado mínimo con una inhabilitación de 181 a 365 días naturales, y en su grado máximo, con una inhabilitación de 10 años y un día a inhabilitación definitiva para el despacho de recetas de la Seguridad Social.
INHABILITACIÓN
En el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española se define el vocablo inhabilitación en su acepción jurídica como pena o castigo que priva de algunos derechos, o incapacitación para ejercer empleos diversos.
En el artículo 18 del Real Decreto 1410/1977, de 17 de junio, se dispone que la inhabilitación para la dispensación de recetas de la Seguridad Social afectará tanto al farmacéutico sancionado como a la oficina de farmacia. No obstante, el fallecimiento del farmacéutico sancionado extinguirá la sanción de inhabilitación que pesare sobre la oficina de farmacia de que fuera titular. En el párrafo tercero preceptúa que si el farmacéutico sancionado con inhabilitación traspasase o cediese la oficina de farmacia, el interesado podrá solicitar de la administración sustituir la sanción de inhabilitación por la sanción pecuniaria que se establezca para el mismo grado de la falta, determinado éste en función del tiempo de inhabilitación que restare por cumplir.
Legislación autonómica
Actualmente hemos de tener en cuenta lo legislado al respecto de las inhabilitaciones por las distintas comunidades autónomas, pues en algunas se establece una limitación a la transmisión inter vivos en los supuestos de cierre forzoso de una oficina de farmacia por sanción administrativa, inhabilitación profesional o penal del titular, mientras dure la misma, como sucede en Aragón, Cantabria, La Rioja, Murcia, Madrid y Galicia.
En la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, como de por sí ya está vedada la posibilidad de transmisión inter vivos, se ha profundizado más aún en las limitaciones y se ha dispuesto la caducidad de la autorización administrativa por inhabilitación profesional en el artículo 38 (1) de la Ley 4/1996, de 26 de diciembre, de Ordenación del Servicio Farmacéutico. Además, en el Decreto 65/1998, de 16 de junio, de Requisitos, Personal y Autorizaciones de las Oficinas de Farmacia y Botiquines, en su artículo 71 se dispone la sanción como causa de cierre temporal forzoso, y en su precepto 76 b) y c) instituye como causa de cierre definitivo de la oficina de farmacia la causa de caducidad por inhabilitación profesional o penal del titular, y el cierre por condena del titular de oficina de farmacia por sentencia firme por la comisión de delitos en el ejercicio de su profesión. En consecuencia, se iniciará de oficio el expediente de cierre definitivo, que conllevará a partir de la resolución de cierre la anulación de todas las autorizaciones administrativas de carácter sanitario que tuviese la oficina de farmacia y su titular. Asimismo supondrá la clausura de los locales para esa actividad.
Como consecuencia del cierre forzoso por sanción administrativa o inhabilitación profesional o personal de cualquier índole de su titular, los gobiernos autónomos determinan las medidas necesarias que garanticen la continuidad de la prestación del servicio farmacéutico en la zona donde la farmacia clausurada se ubicase, así como el debido destino de los medicamentos y productos sanitarios.
Madrid
En la Comunidad Autónoma de Madrid el director técnico tendrá que comunicar la situación de cierre temporal o definitivo a la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales, y si es temporal por más de tres meses la reanudación vendrá precedida de una reapertura.
La Rioja
La Ley 8/1998, de 16 de junio, de Ordenación Farmacéutica de la Comunidad Autónoma de La Rioja establece la inhabilitación del farmacéutico como sanción por una infracción muy grave, sin límite temporal alguno (artículo 25.1.c).
Castilla-La Mancha
Esta comunidad establece por la Ley 4/1996, de 26 de diciembre, de Ordenación del Servicio Farmacéutico, artículo 87.3, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la profesión por un período de uno a 5 años cuando se trate de una infracción calificada como muy grave.
Faltas graves y muy graves
Las faltas graves y muy graves que avalan la sanción de inhabilitación vienen a repetirse de forma casi idéntica en cada una de las legislaciones autonómicas, así como a nivel estatal, en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento. En la tabla I se cita, a título ilustrativo, la descripción que de las mismas hace el Real Decreto 1410/1977, de 17 de junio, sobre faltas y sanciones a los farmacéuticos titulares de oficinas de farmacia en su actuación con la Seguridad Social.
Además de este elenco de faltas, en el artículo 5 del Real Decreto 1410/1977, de 17 de junio, se establece que la reincidencia o reiteración en faltas leves se clasificará como grave si la nueva infracción se comete antes del transcurso de un año desde que la anterior fue sancionada. La reiteración en faltas graves se clasificará como muy grave si la nueva infracción se comete antes del transcurso de dos años desde que la anterior fue sancionada.
Tendencia de las sanciones
Tras un estudio de las sentencias del Tribunal Supremo dictadas sobre imposición de sanciones en el ámbito del derecho farmacéutico se observa que con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1410/1977, de 17 de junio, la tendencia era la de imponer la sanción de inhabilitación con más frecuencia, e incluso mayor castigo, mientras que con el actual sistema legislativo, la sanción de inhabilitación se reduce bastante.
Sentencia del Tribunal Supremo
de 19 de octubre de 1982
A modo ilustrativo cabe señalar que en sentencia del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 1982, se confirma la imposición de la sanción de inhabilitación de 15 años para la profesión, por dispensar y facturar recetas con cargo a la Seguridad Social que evidencian un claro y grave incumplimiento en las obligaciones con la Seguridad Social. El sancionado separó de los envases de medicamentos los precintos que utilizaba para unir a recetas que, con firmas apócrifas, rellenaba prescribiendo medicinas a tales precintos. Se facturaron, admitieron y sellaron 786 recetas oficiales a nombre de asegurados a quienes no se habían prescrito las medicinas, y que por tanto no las retiraron de la oficina de farmacia.
Tras la entrada en vigor del Real Decreto 1410/1977, de 17 de junio, la jurisprudencia al respecto es menos rígida y así, en sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2002, se establece que «no existe duplicidad de sanciones sobre un mismo hecho, ya que la inhabilitación de 10 años y un día para la dispensación de recetas de la Seguridad Social es consecuencia de la conducta infiel seguida frente a dicha entidad y el quebranto producido en la regularidad del servicio público a prestar, mientras que la falsedad y estafa que dieron lugar a la condena penal son infracciones criminales que afectan a la fehaciencia que ha de ser inherente a todo documento oficial y a la lesión económica inferida al patrimonio de la Seguridad Social; la única causa alegada para fundar la falta de proporcionalidad que podría considerarse en trámite de casación es, por lo tanto, la diferente extensión de la pena accesoria de suspensión y de la sanción administrativa de inhabilitación, advirtiéndose prontamente que una y otra no constituyen términos hábiles de comparación que puedan dar lugar a la estimación del motivo».
Sentencia del Tribunal Supremo
de 17 de mayo de 1999
En sentencia del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 1999, la sanción disciplinaria impuesta a un farmacéutico por connivencia con un médico para la desviación de recetas hacia su oficina de farmacia, consistente en suspensión durante 6 meses del ejercicio profesional que implicaba el cierre durante el tiempo indicado de la oficina de farmacia de que era titular, según doctrina constitucional únicamente es improcedente la sanción administrativa cuando hay identidad entre la infracción penal y la administrativa, no estando condicionadas las actuaciones administrativas por las resoluciones penales cuando no exista identidad entre los hechos apreciados en una y otra vía, pues es posible que determinadas conductas supongan un ilícito administrativo pero no penal.
Sentencia del Tribunal Supremo
de 12 de mayo de 2000
La sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 2000 establece que no basta la tipificación de la infracciones por los Reglamentos Colegiales mediante la referencia genérica al desacato de las leyes del Colegio, lo que es insuficiente a la vista de las exigencias que contiene el artículo 25 de la Constitución Española. El debate procesal estudiado se refiere a la conformidad a Derecho de la imposición a una farmacéutica, en ejercicio de la potestad disciplinaria, de una sanción de suspensión durante 6 meses del ejercicio profesional. Esta sanción recayó sobre ella, en parte por una parte de expedición de medicamentos a pensionistas de la Seguridad Social a un precio superior al correcto, y en parte por la presentación al Colegio provincial para su remisión al INSALUD de recetas expedidas a nombre de personas ajenas a las mismas. El extremo decisivo es que la sanción que se impone es la prevista en el artículo 45, apartado f), del Reglamento del Colegio provincial (suspensión durante 6 meses del ejercicio profesional) por la infracción a que se refiere el apartado d) del artículo 44 del mismo Reglamento, que se tipifica como «desacatar los acuerdos del Colegio cuando su incumplimiento represente perjuicio material o moral para la colectividad». A la vista de ello la sentencia decide que no existe la tipificación de la infracción que exige el artículo 25.1 de la Constitución, declaración que se realiza apoyándola principalmente en la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la sentencia 93/1992, de 11 de junio, que declara que aunque el Reglamento de 1934 no sea contrario a la Constitución, ello no basta para subsanar el defecto de que la tipificación de las infracciones por los Reglamentos Colegiales, mediante la referencia genérica al desacato a las órdenes del Colegio, sea insuficiente a la vista de las exigencias que contiene al respecto el artículo 25 de la Constitución.
Sentencia del Tribunal Supremo
de 12 de julio de 2000
En sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2000 se confirma la sanción impuesta al recurrente de suspensión durante 6 meses en el ejercicio de la profesión, por infracción consistente en encubrir el ejercicio ilegal de la profesión, dado que solicitado por la esposa del sancionado traslado de la oficina de farmacia a otro local, el marido continuó dispensando medicamentos en el local antiguo.
DISPOSICIONES DEL CÓDIGO PENAL
En el Código Penal, dentro de los delitos contra la salud pública se tipifican determinadas acciones punibles relativas al titular de oficina de farmacia que se castigan con la pena de multa de 6 a 12 meses e inhabilitación para la profesión u oficio de 6 meses a dos años.
Artículo 360
El artículo 360 dispone: «El que hallándose autorizado para el tráfico de las sustancias nocivas para la salud o productos químicos que puedan causar estragos, los despache o suministre sin cumplir con las formalidades previstas en las leyes y reglamentos previstos, será castigado con la pena de multa de 6 meses a 12 meses e inhabilitación para la profesión u oficio de 6 meses a dos años». Se trata de un precepto configurado como ley penal en blanco, en el que el alcance de la prohibición deberá integrarse con las disposiciones reguladoras del despacho y suministro de sustancias nocivas, en desarrollo de la Ley 14/1986, General de Sanidad, al determinar ésta en su artículo 25.2 que deberán establecerse prohibiciones y requisitos mínimos para el uso y tráfico de los bienes cuando supongan un riesgo o daño para la salud. Con todo, el artículo 360 resulta de dudosa constitucionalidad, a la vista de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional sobre la admisibilidad de las leyes penales en blanco sin merma de las garantías establecidas en el artículo 25.1 de la Constitución Española (sentencias del Tribunal Constitucional 42/1987, de 7 de abril, 127/1990, de 5 de julio).
Artículo 361
En el precepto penal 361 se dispone que los que expendan o despachen medicamentos deteriorados o caducados, o que incumplan las exigencias técnicas relativas a su composición, estabilidad y eficacia, o sustituyan unos por otros, y con ello pongan en peligro la vida o la salud de las personas serán castigados con las penas de prisión de 6 meses a dos años, multa de 6 a 18 meses e inhabilitación especial para profesión u oficio de 6 meses a dos años.
Artículo 362
Conforme al artículo 362.1 del mismo cuerpo legal, serán castigados con las penas de prisión de 6 meses a tres años, multa de 6 meses a 18 e inhabilitación especial para profesión u oficio de uno a tres años: 1.º, el que altere, al fabricarlo o elaborarlo o en un momento posterior, la cantidad, la dosis o la composición genuina, según lo autorizado o declarado, de un medicamento, privándole total o parcialmente de su eficacia terapéutica, y con ello ponga en peligro la vida o la salud de las personas; 2.º, el que, con ánimo de expenderlos o utilizarlos de cualquier manera, imite o simule medicamentos o sustancias productoras de efectos beneficiosos para la salud, dándoles apariencia de verdaderos, y con ello ponga en peligro la vida o salud de las personas, y 3.º, el que, conociendo su alteración y con propósito de expenderlos o destinarlos al uso por otras personas, tenga en depósito, anuncie o haga publicidad, ofrezca, exhiba, venda, facilite o utilice en cualquier forma los medicamentos referidos y con ello ponga en peligro la vida o la salud de las personas.
En el apartado segundo se dice que las penas de inhabilitación previstas en este artículo y en los anteriores serán de tres a 6 años cuando los hechos sean cometidos por farmacéuticos, o por los directores técnicos de laboratorios legalmente autorizados, en cuyo nombre o representación actúen.
La salud pública
En todos estos preceptos penales el bien jurídico tutelado es la salud pública. Vinculado al fenómeno de consumo masivo de determinados productos, no es casual que junto al derecho a la salud individual, la Constitución configure la protección de la salud pública como principio rector de la política social. Es cierto que sólo las oficinas de farmacias y determinados servicios de farmacia, según lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 14/1986, General de Sanidad y en el artículo 3 de la Ley del Medicamento, pueden dispensar medicamentos legalmente, pero ello no excluye, como es obvio y cada vez en mayor medida, la incidencia de conductas de terceros en la creación y expendición de medicamentos y básicamente de «sustancias beneficiosas» con peligro para la salud. *